In questi giorni ricorre il ventesimo anniversario dell’approvazione della Legge n. 328 dell’8 novembre 2000, cioè la Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali. Questo provvedimento ha legiferato in una materia che per diversi decenni è stata oggetto di interventi frammentati, tanto che il precedente riferimento normativo organico è la Legge Crispi del 1890. La 328/2000 è quindi una legge attesa per quasi cento anni e, come vedremo in seguito, mai completamente attuata nei suoi primi vent’anni di vita.
Cos’è la 328/2000
La legge 328 è un provvedimento normativo relativamente sintetico, considerata la sua portata storica: è composto infatti di soli 30 articoli, suddivisi in sei capi. I primi cinque capi sono dedicati a disciplinare i principali elementi valoriali, professionali, strumentali e organizzativi che regolano i servizi sociali; il sesto capo contiene invece le disposizioni finali attuative e le abrogazioni.
Il Capo I si concentra sui principi generali del sistema, individuando nella Costituzione la prima e fondamentale radice della 328: in coerenza con gli articoli 2, 3 e 38 devono essere promossi interventi volti a garantire la qualità della vita, pari opportunità, non discriminazione e diritti di cittadinanza e a prevenire, eliminare o ridurre le condizioni di disabilità, di bisogno e di disagio individuale e familiare. La Legge afferma dunque il diritto di tutti i cittadini ad accedere al sistema integrato dei servizi sociali (principio di universalità), pur garantendo l’accesso prioritario in base alla condizione di bisogno. Il sistema integrato deve tenere conto innanzitutto dei principi chiave della pubblica amministrazione (efficacia, efficienza, economicità, ecc.) ma deve anche ispirarsi a valori quali la cooperazione e la sussidiarietà; proprio in questo Capo un intero articolo è dedicato al ruolo del Terzo Settore. Infine, si evidenzia che la programmazione dei servizi e degli interventi deve avvenire in modo coordinato e integrato rispetto alle politiche sanitarie, per l’istruzione e per il lavoro e in concertazione tra i diversi livello istituzionali.
Il Capo II si concentra sull’assetto istituzionale e organizzativo del sistema dei servizi, individuando le funzioni e le responsabilità in capo a Comuni, Province, Regioni e Stato. Accanto a questo aspetto la legge pone al centro il tema della qualità dei servizi introducendo l’obbligo, per ciascun ente erogatore di servizi, di adottare e rendere pubblica una “carta dei servizi sociali” contenente i criteri per l’accesso ai servizi, le modalità del relativo funzionamento, le condizioni per facilitarne le valutazioni da parte degli utenti.
Nel Capo III sono contenute disposizioni relative ad alcuni gruppi di utenti/cittadini le cui necessità sono considerate prioritarie: persone con disabilità, anziani non autosufficienti, famiglie. Queste ultime sono considerate sia come soggetto “attivo” delle politiche sociali, in ragione del ruolo che ricoprono nella formazione e nella crescita degli individui che le compongono, sia come soggetto meritevole di una tutela specifica da parte delle politiche stesse (attraverso misure di conciliazione vita-lavoro, sostegno al reddito, supporti di vario genere al nucleo familiare). Similmente, il Capo V definisce e riordina alcuni specifici interventi (reddito minimo di inserimento, indennità da invalidità civile, ecc.).
Il Capo IV individua, infine, diversi strumenti per favorire il riordino del sistema integrato dei servizi sociali. Sono individuati tre strumenti programmatori – il Piano di Zona, il Piano nazionale e i piani regionali degli interventi e dei servizi sociali – e un principale strumento di finanziamento (il Fondo nazionale per le politiche sociali). È poi introdotta l’istituzione di un Sistema informativo dei servizi sociali; questo strumento ha lo scopo di favorire l’analisi dei bisogni territoriali, la conoscenza del sistema integrato degli interventi e dei servizi sociali e di raccogliere dati e informazioni utili alla programmazione e valutazione delle politiche e degli interventi sociali.
Cosa ha cambiato la 328/2000
Come mai la 328 è così rilevante? In prima battuta, la Legge ha introdotto e affermato principi e strumenti significativi: l’universalità del sistema dei servizi, la sussidiarietà, la valorizzazione del ruolo delle famiglie, strumenti informativi e programmatori rilevanti. Probabilmente, però, il valore principale della norma risiede nella sua impostazione di fondo: la 328 ha segnato un passaggio di paradigma rispetto alla precedente impostazione dei servizi sociali (risalente alla fine dell’800), affermando una logica promozionale a scapito di una riparativa e puramente assistenzialistica.
Grazie alla riforma, il sistema integrato dei servizi non è più considerato come un ambito di intervento marginale, ma piuttosto come un pilastro essenziale della piena cittadinanza. L’approccio promozionale descritto ha una rilevante portata trasformativa: esso determina l’abbandono di interventi e prestazioni concentrati sulle categorizzazioni degli utenti, favorendo percorsi di accompagnamento rivolti alla persona nel suo complesso. La creazione di percorsi e interventi di questo tipo genera, a sua volta, la necessità di un sistema di servizi maggiormente integrato e trasversale.
Un secondo elemento significativo è l’invito al coinvolgimento di soggetti diversi nella progettazione e nella realizzazione degli interventi (sussidiarietà orizzontale): al Terzo Settore non deve essere affidata solo la fornitura dei servizi, ma deve essere riconosciuto un ruolo propositivo e progettuale. Anche i soggetti della società civile e le famiglie sono valorizzati per l’apporto operativo e progettuale che possono offrire. L’impostazione sussidiaria della norma è rilevabile anche nello strumento del Piano di Zona, immaginato come un’opportunità di collaborazione tra tutti gli attori del territorio volta a favorire la condivisione di responsabilità, progettazione e interventi.
Un ultimo elemento cruciale è la riorganizzazione delle responsabilità tra i diversi livelli di governo e l’individuazione di livelli essenziali di assistenza che devono essere garantiti, nel rispetto dell’autonomia delle amministrazioni locali, in tutto il Paese.
A che punto siamo con l’attuazione della Legge 328/2000
La legge n. 328 è una “legge quadro”, un provvedimento normativo volto a offrire una ampia cornice generale e a indicare degli interventi minimi garantiti a livello nazionale. L’impostazione della legge è però stata compromessa dalla riforma del Titolo V della Costituzione, introdotta con la legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001 (neanche un anno dopo l’entrata in vigore della 328). Questo provvedimento ha ridisegnato le competenze legislative dei diversi livelli amministrativi, attribuendo la potestà legislativa in materia di assistenza sociale esclusivamente delle Regioni. La 328 ha dunque perso la sua cogenza in un mutato schema di definizione delle competenze legislative.
La modifica del Titolo V ha attenuato la portata trasformativa della 328, aprendo la strada a politiche sociali fortemente differenziate su base regionale: molti territori ancora oggi non dispongono di servizi e interventi minimi e, di fatto, non hanno dato piena attuazione alla 328 a livello regionale. Tale condizione di disuguaglianza è aggravata dal fatto che nel corso di questi vent’anni non sono stati approvati i livelli essenziali di assistenza sociale, che potrebbero rappresentare un argine alla variabilità dei sistemi locali di welfare e, in ultima analisi, un vero e proprio presidio di cittadinanza.
Anche per queste ragioni, a vent’anni dalla sua approvazione ci piacerebbe fare un bilancio in merito alle opportunità e alle criticità che questa importante riforma ha portato con sé. Nel corso delle prossime settimane pubblicheremo approfondimenti e commenti scritti da esperti e addetti ai lavori proprio sulle questioni trattate dalla Legge 328/2000 e sulle conseguenze che queste hanno avuto nel sistema dei servizi sociali del nostro Paese.
Per approfondire
Brienza G. (2002), Famiglia, sussidiarietà e riforma dei servizi sociali, Città Nuova, Roma
Gori C. (2004), La riforma dei servizi sociali in Italia. L’attuazione della legge 328 e le sfide future, Carocci, Roma
Donati P. e Colozzi I. (2005), La sussidiarietà: che cos’è e come funziona, Carocci, Roma
Maggian R. (2003), Il sistema integrato dell’assistenza. Guida alla legge 328/2000, Carocci, Roma