In Italia la cura delle persone non autosufficienti ha un volto spesso poco visibile: quello dei familiari che assistono quotidianamente un congiunto, nella maggior parte dei casi senza un riconoscimento formale e con tutele limitate.
Per anni questo lavoro silenzioso ha rappresentato uno dei pilastri impliciti del welfare italiano, compensando la debolezza dei servizi pubblici.
Con l’approvazione del disegno di legge sui caregiver familiari, il Governo interviene per la prima volta in modo organico su una figura centrale del sistema di cura. Resta però aperta una domanda di fondo: se il provvedimento approvato sia sufficiente a rispondere a una sfida che riguarda ormai milioni di famiglie. Ma andiamo con ordine.
 Questo articolo è parte del Focus Long Term Care di Percorsi di Secondo Welfare, dedicato alle sfide dell’invecchiamento che interessano il sistema sociale italiano. Puoi leggere tutti i contributi qui. |
Un Paese sempre più anziano, e con famiglie sempre più piccole
Secondo le ultime stime ISTAT, le persone con limitazioni gravi tali da richiedere assistenza continuativa sono circa 3,9 milioni, in prevalenza anziane.
L’assistenza è fornita principalmente in ambito domestico da familiari non retribuiti: si stima che i caregiver informali siano circa 7-8 milioni, con una netta prevalenza femminile (oltre il 70%). Le caregiver sono soprattutto figlie e coniugi, concentrate nelle età centrali della vita, spesso ancora attive o potenzialmente attive sul mercato del lavoro. I dati mostrano inoltre una forte interazione tra cura e partecipazione lavorativa: tra le donne che interrompono definitivamente il proprio percorso occupazionale, una quota rilevante indica le responsabilità di cura come motivo principale, mentre tra le occupate è diffuso il ricorso al part-time involontario o alla riduzione dell’orario di lavoro.
Questi dati vanno letti alla luce di profondi cambiamenti demografici e sociali destinati a incidere in modo significativo sulla capacità delle famiglie di assorbire i carichi di cura. Nei prossimi vent’anni si prevede infatti un aumento di circa 930.000 famiglie, che passeranno dai 26 milioni del 2023 a quasi 26,9 milioni nel 2043. Si tratterà però di nuclei sempre più piccoli e frammentati: la dimensione media delle famiglie scenderà da 2,25 componenti nel 2023 a 2,08 nel 2043. Questo comporterà una ulteriore riduzione del bacino potenziale di caregiver all’interno dei contesti familiari.
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Parallelamente, l’Italia è già oggi uno dei Paesi più anziani d’Europa: il 24% della popolazione ha più di 65 anni, quota che potrebbe salire al 34,5% entro il 2050 secondo lo scenario mediano. Ancora più marcata è la crescita attesa della popolazione con 85 anni e oltre, fascia in cui si concentra la maggiore incidenza di fragilità e non autosufficienza, destinata a passare dal 3,8% del 2023 al 7,2% nel 2050, con margini di oscillazione compresi tra il 6,4 e l’8%.
È in questo contesto che la figura del caregiver familiare – la persona che, senza vincolo di professionalità, presta cura e assistenza continuativa a un congiunto non autosufficiente o con disabilità – è entrata solo di recente in modo strutturato nell’agenda politica nazionale. Dopo anni di proposte legislative e interventi frammentari, il 12 gennaio 2026 il Consiglio dei Ministri ha approvato un disegno di legge quadro recante “Disposizioni in materia di riconoscimento e tutela del caregiver familiare”, segnando un passaggio rilevante nel tentativo di colmare un vuoto normativo di lunga durata.
La portata del provvedimento risiede innanzitutto nella formalizzazione giuridica di un ruolo che, fino ad oggi, era stato riconosciuto solo in modo indiretto attraverso norme settoriali – in particolare leggi di bilancio e disposizioni in materia di disabilità e non autosufficienza – senza una disciplina organica autonoma. Il disegno di legge mira così a conferire dignità giuridica a una figura centrale per il funzionamento del welfare italiano, storicamente fondato su un ampio e spesso silenzioso ricorso alla cura informale svolta all’interno delle famiglie.
Le sfide non mancano: il riconoscimento della cura informale dovrà infatti essere accompagnato da interventi mirati e strutturali, sostenuti da un adeguato finanziamento. È proprio su questo terreno che l’azione di governo appare ancora incerta e sostanzialmente arenata.
Le principali innovazioni del disegno di legge
Il disegno di legge si struttura in tre titoli e sedici articoli e mira a costruire, per la prima volta, una cornice nazionale unitaria per la definizione, il riconoscimento e la tutela del caregiver familiare, superando l’attuale frammentarietà normativa. Tra gli elementi qualificanti del provvedimento si possono individuare quattro assi principali.
In primo luogo, viene introdotta una definizione giuridica omogenea della figura del caregiver familiare, che chiarisce il perimetro soggettivo di riferimento. La platea dei potenziali beneficiari include il coniuge, il partner dell’unione civile, il convivente di fatto e i familiari entro determinati gradi di parentela.
In secondo luogo, il disegno di legge prevede il riconoscimento di un nucleo minimo di diritti e tutele, con particolare riferimento a permessi e congedi collegati all’attività di assistenza e a strumenti di conciliazione tra lavoro e cura. In una prospettiva più ampia, il provvedimento sembra inoltre prefigurare – almeno sul piano programmatico – un possibile sviluppo di tutele previdenziali dedicate, un ambito che ha finora rappresentato uno dei principali punti ciechi delle politiche rivolte ai caregiver.
Un terzo elemento è l’introduzione di un sostegno economico mensile, il cosiddetto Bonus Caregiver, fino a 400 euro, non imponibile e gestito dall’INPS. Il contributo è orientato in via prioritaria ai caregiver conviventi con la persona assistita e impegnati in carichi assistenziali particolarmente intensi. L’erogazione avviene su base trimestrale, fino a 1.200 euro ogni tre mesi, per un massimo di 4.800 euro annui, configurandosi di fatto come un rimborso esentasse volto a sostenere le situazioni di maggiore gravosità assistenziale. L’accesso al beneficio è tuttavia subordinato a requisiti economici stringenti: un ISEE familiare non superiore a 15.000 euro e un reddito da lavoro del caregiver non oltre i 3.000 euro lordi annui. Il bonus spetta inoltre esclusivamente a chi assiste una persona con disabilità grave riconosciuta ai sensi dell’articolo 3, comma 3, della legge 104/1992, o titolare di indennità di accompagnamento, prestando almeno 91 ore settimanali di cura e convivendo con la persona assistita.
Infine, il disegno di legge introduce l’integrazione formale del caregiver nei dispositivi di presa in carico, prevedendone l’inserimento nel “Progetto di vita” e nel Piano Assistenziale Individualizzato (PAI) della persona assistita. Questo passaggio assume particolare rilievo perché collega il riconoscimento del caregiver non solo a misure monetarie, ma anche alla governance dei percorsi assistenziali, rafforzando – almeno nelle intenzioni – l’integrazione tra dimensione sociale e sanitaria e rendendo più visibile il contributo della cura informale all’interno della programmazione degli interventi.
Sul piano attuativo, il riconoscimento dello status di caregiver dovrebbe avvenire attraverso una piattaforma dedicata dell’INPS, la cui attivazione è prevista a partire da settembre 2026, con la funzione di certificare la condizione del caregiver e consentire l’accesso alle misure previste dal provvedimento.
Il nodo delle risorse: continuità, riallocazioni e ambiguità
Il nuovo disegno di legge si colloca all’interno di un quadro finanziario frammentato e instabile, che riflette le difficoltà strutturali del sistema italiano nel dotarsi di strumenti stabili e coerenti per il sostegno alla cura familiare. Le risorse dedicate ai caregiver risultano infatti distribuite su più fondi, oggetto nel tempo di continui riassetti istituzionali e riallocazioni, con effetti rilevanti in termini di prevedibilità e continuità delle politiche.
Il principale riferimento resta il Fondo per il sostegno del ruolo di cura e di assistenza del caregiver familiare, istituito con la legge di bilancio 2018 e dotato di una dotazione strutturale pari a 25,8 milioni di euro annui. Nel corso degli anni, il Fondo ha subito ripetuti spostamenti: inizialmente collocato presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, è stato successivamente trasferito alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e, a partire dal 2024, confluito nel Fondo unico per l’inclusione delle persone con disabilità. Parallelamente, i decreti annuali di riparto hanno progressivamente orientato l’utilizzo delle risorse verso una logica selettiva, privilegiando i caregiver che assistono persone con disabilità gravissima. L’attuazione è stata affidata in larga misura alle Regioni, attraverso contributi economici diretti, assegni di cura e misure di sollievo, rafforzando il ruolo dei livelli territoriali nella gestione operativa degli interventi.
Accanto a questo strumento, la Legge di Bilancio 2021 ha istituito un secondo Fondo, specificamente destinato alla copertura finanziaria degli interventi legislativi per il riconoscimento del caregiver familiare. Rifinanziato negli anni successivi, il Fondo ha raggiunto una dotazione complessiva di 80 milioni di euro nel 2022. Tuttavia, la Legge di Bilancio 2025 ne ha modificato temporaneamente la destinazione, prevedendo l’utilizzo delle risorse per finalità proprie del Fondo per le non autosufficienze, in particolare a sostegno dei servizi socio-assistenziali rivolti alle persone anziane non autosufficienti. Si tratta di una scelta che non comporta un incremento delle risorse complessive, ma una loro riallocazione, rinviando ancora una volta la costruzione di un canale finanziario stabile e dedicato al riconoscimento del lavoro di cura svolto dai caregiver familiari.
Nel complesso, il quadro che emerge è quello di una pluralità di fondi, rifinanziamenti episodici e destinazioni mutevoli. Se da un lato questo assetto consente interventi mirati e una certa flessibilità nell’allocazione delle risorse, dall’altro rischia di compromettere la coerenza strategica e la prevedibilità delle politiche di sostegno alla cura familiare nel medio-lungo periodo, rafforzando un approccio emergenziale piuttosto che strutturale.
Una svolta attesa, ma ancora incompiuta?
Il tema del caregiver familiare si colloca trasversalmente all’interno delle riforme avviate con il PNRR, lungo due direttrici strategiche. Da un lato, il potenziamento dell’assistenza domiciliare integrata, della telemedicina e dei meccanismi di presa in carico territoriale, orientati a rafforzare la continuità assistenziale e a ridurre il ricorso all’istituzionalizzazione. Dall’altro, la riforma delle politiche per le persone anziane introdotta dalla legge n. 33/2023 e attuata con il decreto legislativo n. 29 del 2024, che ridefinisce l’architettura della long-term care per la popolazione anziana non autosufficiente.
La centralità del domicilio come “primo luogo di cura” e l’integrazione tra servizi sanitari e sociali presuppongono la presenza continuativa di una figura di cura, capace di garantire assistenza quotidiana, coordinamento con i servizi e supporto alla gestione delle prestazioni sanitarie e sociosanitarie. Tuttavia, questa presenza continua a poggiare su basi fragili sul piano giuridico e istituzionale, con tutele limitate e un riconoscimento che resta parziale.
Il nuovo disegno di legge sui caregiver familiari rappresenta senza dubbio un avanzamento sul piano simbolico e normativo, poiché interviene su una lunga fase di assenza di una disciplina organica e tenta di ricondurre il lavoro di cura informale entro una cornice nazionale. Se collocato, però, nel solco del welfare state all’italiana, l’intervento appare in continuità con una traiettoria già consolidata: al riconoscimento formale del caregiver non corrisponde una piena assunzione pubblica della responsabilità di cura, né una ridefinizione sostanziale dei confini tra intervento pubblico e obblighi familiari.
In questo quadro, emergono almeno tre nodi critici.
In primo luogo, l’eventuale sviluppo di tutele contributive e previdenziali dedicate – ad oggi non ancora definite – dovrà evitare di alimentare un circolo vizioso già ben noto nel contesto italiano: l’incremento della povertà lavorativa e l’accumulo di carriere contributive frammentate, che espongono i caregiver a un elevato rischio di povertà non solo durante l’età lavorativa, ma anche nelle fasi successive del ciclo di vita, fino all’età anziana.
In secondo luogo, il disegno di legge rischia di creare incentivi distorsivi, in particolare per le donne economicamente più vulnerabili, con redditi e ISEE molto bassi. Il sostegno economico, se non accompagnato da servizi adeguati e da reali politiche di conciliazione, può incentivare l’uscita dal mercato del lavoro e alimentare la cosiddetta “trappola della povertà”. Un rischio già evidenziato nel dibattito sull’Assegno Unico e Universale, che ha mostrato come, nelle famiglie dual-earner, siano spesso le donne a rinunciare all’occupazione in presenza di un trasferimento monetario sufficiente a garantire il minimo sostentamento familiare.
Infine, il sostegno economico previsto dal disegno di legge si caratterizza per un’impostazione fortemente selettiva, subordinata a requisiti stringenti di reddito, convivenza e intensità del carico assistenziale. Si tratta di una misura che interviene prevalentemente nelle situazioni di maggiore gravità, senza configurare un diritto soggettivo generalizzato per chi presta cura in ambito familiare. In questo senso, la riforma sembra rafforzare un approccio residuale, volto a compensare parzialmente le carenze del sistema dei servizi, più che a costruire un pilastro strutturale di tutela del lavoro di cura.
Familismo, selettività, compensazione: una tensione irrisolta
Questa impostazione porta in primo piano un nodo strutturale delle politiche sociali italiane: la persistente tensione tra misure selettive, rivolte a specifiche categorie o condizioni di bisogno, e misure universalistiche, pensate per garantire diritti e tutele omogenee su tutto il territorio nazionale. Nel caso dei caregiver familiari, la bilancia pende chiaramente verso la prima opzione. Il riconoscimento della figura non si traduce infatti nella definizione di livelli essenziali delle prestazioni (LEP) dedicati al sostegno alla cura, né nell’attribuzione di un diritto sociale pienamente esigibile, ma assume la forma di interventi condizionati, vincolati a requisiti stringenti e fortemente dipendenti dalla disponibilità di risorse e dalla capacità amministrativa dei territori.
Anche quando un LEP è formalmente definito, il sostegno rischia di restare insufficiente e più nominale che reale. In mancanza di risorse adeguate e di obblighi chiari sull’erogazione, gli standard considerati “essenziali” possono essere ridotti in base ai vincoli di bilancio e al numero dei beneficiari, risultando di fatto poco efficaci nel rispondere ai bisogni di cura.
Reti di comunità per sostenere gli anziani fragili: l’esperienza di An.Co.Re.
Di conseguenza, l’aumento formale della copertura non si traduce necessariamente in un miglioramento concreto della quantità e della qualità dell’assistenza, producendo effetti soprattutto statistici e un impatto molto limitato sulla vita delle persone non autosufficienti e delle loro famiglie. In questo senso, il richiamo ai LEP appare in parte paradossale: livelli definiti come “essenziali” che, nella pratica, incidono poco sia sul benessere delle persone assistite sia sul carico quotidiano dei caregiver familiari. Come osserva Chiara Saraceno (2026), standard di assistenza molto ridotti difficilmente possono rappresentare un reale sollievo per chi presta cura in modo continuativo, spesso in condizioni di isolamento e con poche alternative.
Anche l’istituzione di nuovi fondi destinati al sostegno del ruolo del caregiver, pur segnalando una crescente attenzione politica al tema, rischia dunque di tradursi in un intervento marginale e compensativo, più vicino a un riconoscimento simbolico che a una reale presa in carico. In assenza di un innalzamento sostanziale dei livelli di prestazione e di un adeguato finanziamento dei servizi, il sistema continua a reggersi su un presupposto implicito ma decisivo: che la cura resti, in ultima istanza, una responsabilità privata delle famiglie.