Consolidamento senza trasformazione: un bilancio in chiaroscuro del Piano nazionale per la non autosufficienza

Un bilancio in chiaroscuro

Approvato di recente, il Piano Nazionale per l’Assistenza e la Cura della Fragilità e della Non Autosufficienza 2025-2027 (di seguito, il Piano) è il primo strumento programmatorio dedicato agli anziani che segue la riforma dell’assistenza varata dalla Legge Delega 33/2023. Proprio per questo offre un banco di prova privilegiato per osservare come la riforma stia prendendo effettivamente forma. Al suo interno vengono definiti il riparto tra le Regioni del Fondo per le non autosufficienze (FNA), l’attuazione dei Livelli essenziali delle prestazioni sociali (LEPS) e gli indirizzi per la programmazione degli interventi rivolti agli anziani non autosufficienti nel triennio.

Il bilancio che se ne ricava è in chiaroscuro. Trovano spazio nel Piano innovazioni di rilievo – su tutte, i nuovi criteri di riparto del Fondo, che rendono più equa la ripartizione delle risorse tra i territori – e la prosecuzione del cammino di costruzione dei LEPS. Al tempo stesso, però, il Piano registra un ulteriore passo indietro rispetto alla carica trasformativa che aveva animato la riforma del 2023.

Ne esce, nel complesso, un documento che punta soprattutto a mettere ordine e a consolidare l’assetto già in essere, più che a dare gambe al disegno della Legge 33. Anziché imprimere una svolta alle politiche per la non autosufficienza, il Piano stabilizza il sistema com’è venuto configurandosi negli ultimi anni. È questa la lente attraverso cui rileggere le sue scelte principali, che di seguito sono ripercorse lungo tre assi: la governance, i destinatari e gli interventi, il finanziamento.

Una governance che resta frammentata

Nel disegno originario della Legge Delega 33/2023, al Piano spettava un compito assai ambizioso: fungere da principale strumento di programmazione dello SNAA (Sistema nazionale per la popolazione anziana non autosufficiente), tenendo insieme politiche sociali, servizi sanitari e prestazioni assistenziali dell’INPS. Il tutto entro una governance interministeriale imperniata sul CIPA (Comitato Interministeriale per le Politiche in favore della Popolazione Anziana) e declinata a livello regionale e territoriale. La posta in gioco era di peso: superare la storica frammentazione del settore attraverso una programmazione unitaria dell’insieme delle misure pubbliche per la non autosufficienza.

L’attuazione, però, ne ha ridimensionato l’impianto. Con il Decreto legislativo 29/2024 la programmazione integrata cessa di abbracciare l’insieme delle misure e si restringe ai soli servizi e interventi sociali, lasciando le altre componenti su binari separati. Lo SNAA resta in piedi come architettura istituzionale, ma si svuota di gran parte del ruolo che la riforma gli aveva attribuito. Più che un diverso modo di coordinare le amministrazioni, ciò che cambia è l’oggetto stesso della programmazione pubblica, che si fa più angusto.

Il Piano continua, sì, a evocare l’integrazione sociosanitaria e la governance unitaria della riforma, ma tra le ambizioni della Legge 33 e ciò che il documento realizza si apre uno scarto non trascurabile. Il risultato è un impianto vicino a quello del Piano 2022-2024, precedente alla riforma: la principale novità immaginata dalla Legge 33/2023 – una programmazione davvero unitaria – non trova concreta attuazione proprio nel primo Piano che segue la riforma.

Una ripartizione più equa tra le Regioni

Sul fronte delle risorse, il Piano rivede i criteri con cui il Fondo per le non autosufficienze viene distribuito tra le Regioni, ancorandoli a indicatori più vicini alla platea degli anziani non autosufficienti: la popolazione di età superiore a 75 anni, i titolari di indennità di accompagnamento e le persone con disabilità grave (Legge 104/1992, art. 3, c. 3). Si supera così l’impostazione rimasta in vigore fino al Piano 2022-2024, che assegnava le risorse per il 60% in base alla popolazione ultra 75enne e per il restante 40% secondo i parametri del Fondo nazionale per le politiche sociali: un meccanismo solo in parte tarato sulla non autosufficienza.

È questa la principale innovazione del Piano, nonché uno dei suoi esiti più apprezzabili. I tre indicatori intercettano dimensioni distinte del fabbisogno di cura – la platea potenzialmente a rischio, un bisogno già certificato dal sistema pubblico e le condizioni di bisogno più acuto – e insieme restituiscono un quadro più fedele alla realtà. Va ricordato, del resto, che l’approvazione del Piano è slittata proprio per la difficoltà di far convergere le Regioni su queste regole: ritoccare i criteri redistributivi significa infatti avvantaggiare alcuni territori e penalizzarne altri, sicché l’intesa raggiunta va letta come un risultato tutt’altro che scontato.

Nessun criterio è privo di margini di discussione; ma agganciare il riparto a indicatori più vicini ai bisogni segna un passo avanti verso una distribuzione più equa e coerente con le finalità del Fondo.

La scelta di non puntare sui servizi

Per il 2026 il FNA mette in campo circa 934 milioni di euro. Di questi, circa 300 sono vincolati all’attuazione dei Livelli essenziali delle prestazioni sociali, mentre i restanti 620 arrivano alle Regioni senza alcun aggancio a specifici livelli essenziali o a determinate tipologie di intervento.

Da tempo, in Italia, il sostegno pubblico alla non autosufficienza è segnato da un marcato squilibrio tra trasferimenti monetari e servizi alla persona: i primi restano preponderanti, mentre i servizi territoriali sono ancora esigui sul piano quantitativo. Rafforzarli è da anni uno degli obiettivi cardine delle politiche del settore, perché – a differenza dei contributi in denaro – i servizi rispondono in modo diretto ai bisogni di cura, accompagnano la presa in carico e offrono un sostegno professionale alle famiglie. E il Fondo è una delle poche leve con cui il livello centrale può indirizzare lo sviluppo del sistema.

In questa direzione si era mosso il Piano 2022-2024, che chiedeva a ciascuna Regione di destinare ai servizi una quota crescente del Fondo, calibrata in base al punto di partenza del proprio sistema territoriale. Il Fondo diventava così non solo un canale di finanziamento, ma anche una leva di politica pubblica, pensata per spingere il sistema verso i servizi e ridurre le distanze tra le Regioni.

Il Piano 2025-2027 abbandona questo percorso: sulla quota non riservata ai LEPS non pende alcun vincolo di destinazione né alcun obiettivo. In questo modo svanisce il tentativo di utilizzare il Fondo per riequilibrare il rapporto tra trasferimenti e servizi. Il Piano finisce, così, per svolgere una funzione essenzialmente distributiva delle risorse tra i territori, rinunciando in larga parte a guidarne l’impiego e, con esso, la traiettoria del sistema. Una scelta che stride con il cammino di costruzione dei LEPS, che riguardano in prevalenza proprio i servizi alla persona: privarsi del Fondo come strumento di indirizzo indebolisce una delle principali leve per diffonderli sul territorio.

C’è, in questa rinuncia, una posta che va oltre la tecnica del riparto. Nel welfare italiano, il divario tra i bisogni di cura e i servizi pubblici disponibili viene colmato, di fatto, dalle famiglie, dal lavoro di cura privato e spesso irregolare svolto dalle assistenti familiari, dal Terzo settore e dagli attori del secondo welfare. Un Piano che rinuncia a orientare il Fondo verso i servizi lascia inalterato questo assetto e, con esso, la delega implicita della cura a una rete informale e locale differenziata, la cui capacità di risposta varia da un territorio all’altro. Rafforzare i servizi non significa soltanto ampliare l’offerta pubblica, ma anche ridefinire l’equilibrio tra responsabilità pubblica, familiare e collettiva su cui poggia la protezione dalla non autosufficienza: è su questo terreno, più che sui saldi finanziari, che si misura l’ambizione trasformativa della riforma.

Anziani o disabilità: una scelta implicita

Mentre il Piano riguarda esclusivamente gli anziani, il FNA finanzia sia questi ultimi sia i giovani e gli adulti con disabilità. Il Fondo non prevede però criteri per ripartire le risorse tra le due platee, né rende disponibili dati sulla quota effettivamente destinata agli uni e agli altri. Non è in discussione la legittimità delle risorse per la disabilità, ma la trasparenza dei criteri con cui si distribuiscono risorse pubbliche necessariamente limitate tra gruppi di cittadini con bisogni rilevanti.

Le evidenze regionali mostrano che, nella maggior parte dei casi, le persone con disabilità in età giovanile e adulta assorbono una quota di risorse superiore al loro peso sul totale della popolazione non autosufficiente, mentre agli anziani ne viene destinata una inferiore. I dati Istat sulla spesa sociale dei Comuni confermano una tendenza consolidata: nel 2022, ultimo anno disponibile, il 27,5% della spesa sociale comunale era destinato alle persone con disabilità e il 14,8% agli anziani. Pur riferendosi all’intera spesa sociale locale e non solo al FNA, il dato segnala una minore capacità degli anziani di attrarre finanziamenti pubblici.

Quale quota delle risorse debba andare agli anziani e quale alle persone con disabilità è una scelta politica, che rinvia a valori e priorità collettive e richiede di affrontare la questione in modo aperto e trasparente, sulla base dei dati. Sorprende, perciò, che il livello nazionale non esprima alcun orientamento né renda disponibili le informazioni necessarie per comprendere come le risorse vengano effettivamente distribuite. L’assenza di indicazioni nazionali, del resto, non equivale all’assenza di una politica: comporta l’accettazione implicita degli equilibri territoriali, che tendono a privilegiare la disabilità. Non scegliere, in altre parole, significa scegliere l’esistente: una decisione legittima, purché assunta in modo esplicito e informato, e problematica quando si produce nell’opacità di apparenti non decisioni.

I LEPS: chiaro il “come”, incerto il “cosa”

Ai LEPS per gli anziani non autosufficienti il Piano riserva circa 300 milioni di euro l’anno, dando seguito a un percorso avviato dalla normativa recente. Delineati anzitutto dalla Legge di Bilancio 2022 e poi ripresi dalla Legge Delega 33/2023 e dal D.lgs. 29/2024, questi livelli essenziali coprono alcune aree chiave: l’assistenza domiciliare, sociale e integrata con la sanità, i servizi di sollievo per famiglie e caregiver, i servizi di supporto.

La loro comparsa segna un passaggio importante, perché fissa un riferimento nazionale in un ambito storicamente attraversato da forti divari territoriali. In linea con l’impianto della riforma, i LEPS puntano in misura prevalente sui servizi alla persona, indicati come il principale terreno d’innovazione per correggere lo squilibrio italiano tra trasferimenti e servizi.

In questi anni, sono stati messi meglio a fuoco soprattutto i profili organizzativi e di processo: gli standard di personale – un assistente sociale ogni 5.000 abitanti, uno psicologo ogni 30.000 e un educatore ogni 20.000 nell’équipe multidisciplinare dell’Assegno di inclusione – insieme al potenziamento dei Punti Unici di Accesso, della valutazione multidimensionale e del progetto assistenziale personalizzato. Resta invece assai più indietro la definizione delle prestazioni che i LEPS dovrebbero assicurare: per molte aree si indicano i tipi di servizio, ma non il livello di prestazione che spetta al cittadino a fronte di un dato bisogno. Sappiamo così, con crescente precisione, come il sistema debba organizzarsi; molto meno che cosa ciascuno possa concretamente pretendere.

Questa indeterminatezza non è priva di conseguenze: rende più incerta l’esigibilità dei diritti e più ardua la programmazione delle risorse, la stima dei fabbisogni e la verifica del rispetto dei LEPS. Il cantiere dei livelli essenziali resta perciò aperto: è ormai piuttosto chiaro come il sistema debba funzionare, molto meno che cosa esso debba garantire a ciascun cittadino.

I fondi aumentano, ma restano insufficienti

Il Piano si iscrive in un percorso di graduale irrobustimento delle risorse del FNA, la cui dotazione è salita dagli 822 milioni di euro del 2022 ai 914 milioni del 2024, per toccare i 934 milioni nel 2026 e 1,108 miliardi nel 2027. Si tratta di una crescita già indicata nella Legge di Bilancio 2022, che prevedeva un rafforzamento strutturale del Fondo fino a 400 milioni annui aggiuntivi a regime dal 2027.

Quell’incremento nacque da una proposta e da un’intensa campagna del Patto per un Nuovo Welfare sulla Non Autosufficienza, volta a preparare il terreno alla riforma, e fu poi recepito dal Governo Draghi. La maggiore dotazione del Piano 2025-2027, dunque, non discende da nuovi stanziamenti strutturali, bensì dall’attuazione di una traiettoria finanziaria fissata nel 2021: il Piano si limita a confermare una crescita già programmata.

Le risorse a disposizione, tuttavia, restano largamente inadeguate rispetto ai bisogni degli anziani non autosufficienti e delle loro famiglie. La crescita del numero di persone non autosufficienti e la perdurante carenza di servizi e interventi pubblici rendono evidente che il settore avrebbe bisogno di un rifinanziamento ben più robusto di quello finora messo in campo.

Riflessioni conclusive: continuità o ambizione riformatrice?

Il Piano 2025-2027 introduce innovazioni significative – in particolare i nuovi criteri di riparto tra le Regioni – e prosegue la costruzione dei LEPS. Al tempo stesso rinuncia alla programmazione unitaria prevista dalla Legge 33, abbandona l’uso del Fondo come leva per lo sviluppo dei servizi e lascia incompiuta la definizione delle prestazioni esigibili. Più che tradurre in pratica la riforma del 2023, il Piano consolida e stabilizza l’assetto esistente. È in questa tensione tra continuità e ambizione riformatrice che si gioca il futuro delle politiche sulla non autosufficienza in Italia.

Molto, del resto, resta ancora da scrivere. La tenuta del disegno tracciato dalla Legge 33/2023 si giocherà nei passaggi attuativi che il Piano rinvia: la definizione delle prestazioni effettivamente esigibili, il completamento dei decreti ancora mancanti, la capacità di tradurre gli standard di processo in diritti concreti per le persone e le loro famiglie.

Sarà quindi l’attuazione del Piano a dire se questa fase avrà rappresentato una pausa di assestamento in vista di un nuovo slancio, o piuttosto il punto in cui la spinta riformatrice si è esaurita nella gestione ordinaria dell’esistente.