Una transizione verde giusta? Limiti e prospettive del Green Deal europeo

La guerra in Iran e il caro carburante, le ondate di calore estive, i nubifragi e gli incendi. L’attualità mondiale e nazionale ha fatto tornare di attualità il tema ambientale, e di conseguenza anche il Green Deal europeo, il grande piano per affrontare la crisi climatica. Ma qual è la sua dimensione sociale? Quanto è stata attuata finora? E come potrebbe essere rafforzata? Partendo dalla nascita di questo provvedimento e arrivando fino ai possibili margini di miglioramento, proviamo a capire cosa potrebbe fare l’Unione Europea.

Non lasciare indietro nessuno

Il Green Deal europeo è stato lanciato nel 2019 con l’ambizione di contrastare la crisi climatica attraverso una transizione verde omnicomprensiva. Al suo interno la Commissione Europea ha però inserito una premessa fondamentale: la transizione verde deve essere socialmente giusta, ossia non deve creare disuguaglianze sociali o inasprire quelle esistenti.

La nozione di “transizione giusta” non nasce dal nulla: affonda le sue radici nelle rivendicazioni sindacali statunitensi degli anni Novanta, ed è stata consacrata a livello globale nell’Agenda 2030 delle Nazioni Unite attraverso il principio guida del “Non lasciare indietro nessuno”. Questo principio stabilisce un imperativo etico preciso: le misure volte a mitigare gli effetti socioeconomici negativi delle politiche ambientali devono concentrarsi prioritariamente sulle fasce di popolazione più vulnerabili, che sono quelle più duramente colpite dalla transizione verde. L’Unione Europea ha recepito questo orientamento, facendone un cardine del Green Deal e sancendo l’inseparabilità tra politiche ambientali e sociali, in quella che la letteratura definisce “integrazione eco-sociale”.

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Per comprendere questo nesso, un esempio concreto: la Commissione europea, con il Green Deal, impone la chiusura degli impianti a carbone perché altamente inquinanti, ma ciò rischia di causare una disoccupazione di massa tra i lavoratori e le lavoratrici del settore. Per evitare ciò, si attua la transizione giusta secondo il principio “Non lasciare indietro nessuno”: gli aiuti finanziari del Green Deal sono destinati in via prioritaria ai soggetti più fragili che avrebbero difficoltà a reagire a questo grande cambiamento – come i lavoratori più anziani, difficilmente riqualificabili, o le famiglie monoreddito. In questo modo si legano indissolubilmente la tutela ambientale e la protezione sociale dei lavoratori e delle lavoratrici dei territori coinvolti, progettando fin da subito le iniziative green in sinergia con politiche sociali mirate.

Gli strumenti per l’implementazione della transizione giusta e il deficit di welfare

Per dare sostanza a questo impegno, l’architettura del Green Deal ha introdotto diversi strumenti operativi che, tuttavia, presentano due criticità strutturali.

Da un lato, gli strumenti finanziari sono marcatamente selettivi: il Just Transition Mechanism¹ e il Just Transition Fund² erogano fondi a tempo determinato a sostegno delle regioni vulnerabili, senza configurare alcun diritto o garanzia di protezione sociale universale per l’insieme dei cittadini europei. Dall’altro lato, strumenti di indirizzo quali il Semestre Europeo³ e il Green Oath⁴ offrono una serie di linee guida condizionate dalla volontà politica nazionale e locale, anziché da obblighi giuridici vincolanti e diretti.

Questa duplice impostazione – selettiva sul piano delle risorse e condizionale su quello normativo – entra in palese contraddizione con la promessa di non lasciare indietro nessuno: come possono strumenti temporanei e territorialmente delimitati offrire una tutela certa e universale di fronte a una transizione che incide diffusamente sui costi della vita, dell’energia e del lavoro di milioni di persone? Ed è realistico aspettarsi che l’Unione Europea possa estendere tali garanzie su scala universale (istituendo, ad esempio, schemi di reddito minimo di transizione o indennità universali di riqualificazione)?

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In risposta a questo interrogativo, la riflessione di Maurizio Ferrera avanza l’ipotesi secondo cui l’Unione Europea è strutturalmente impossibilitata a mantenere le proprie promesse universalistiche per via del suo “deficit di welfare”. I sistemi di protezione sociale moderni si sono consolidati storicamente all’interno degli Stati-nazione prima della nascita del progetto comunitario. Da ciò deriva l’attuale ripartizione di competenze: gli Stati Membri hanno titolarità esclusiva degli strumenti redistributivi (fiscalità generale, spesa assistenziale, tutele del lavoro) mentre l’Unione – originariamente istituita per assicurare il funzionamento del mercato unico – detiene un forte potere regolativo (può quindi fissare vincoli stringenti per governi, imprese, cittadini) ma è priva di reale autorità redistributiva (non può imporre tasse dirette né finanziare un sistema di sicurezza sociale autonomo).

Di conseguenza, l’UE non dispone delle competenze istituzionali per creare un sistema di welfare universale a sostegno della transizione verde, ed è costretta a delegare la protezione sociale a fondi finanziari selettivi e alla discrezionalità dei singoli governi nazionali.

In aggiunta alla loro selettività, le risorse comunitarie risultano estremamente esigue se rapportate alla portata sistemica della trasformazione: l’intero Just Transition Mechanism mira a mobilitare circa 55 miliardi di euro nel periodo 2021-2027 (di cui 19,2 miliardi a fondo perduto tramite il Just Transition Fund), a fronte di un fabbisogno di investimenti stimato dalla stessa Commissione Europea in almeno 260 miliardi di euro all’anno fino al 2030.

Tre distorsioni che stabiliscono chi “non sarà lasciato indietro” e chi sì

I limiti strutturali derivanti dagli strumenti selettivi-condizionali e dal deficit di welfare non sono mere considerazioni teoriche, ma si traducono in distorsioni concrete dell’efficacia del Green Deal. In particolare, ne risultano tre fattori che determinano l’effettiva inclusione o esclusione dei cittadini dalla transizione verde.

Fattore 1 – Il potere delle industrie tradizionali: in assenza di normative comunitarie vincolanti sui percorsi di dismissione industriale, le multinazionali operano secondo logiche di mercato a breve termine, programmando chiusure repentine e scaricando sui bilanci pubblici i costi sociali dell’abbandono produttivo. È quanto accaduto con la chiusura della raffineria di Grangemouth in Scozia, dove la decisione unilaterale del gruppo privato Ineos ha scavalcato i piani di concertazione territoriale.

Fattore 2 – La volontà politica nazionale: gli strumenti europei non vincolanti lasciano la protezione sociale in balia dell’orientamento dei governi nazionali. Se in Scozia una forte volontà istituzionale ha promosso percorsi partecipativi avanzati (seppur frenati dall’assenza di poteri cogenti sui privati), in Polonia l’attaccamento politico ed elettorale all’industria estrattiva ha spinto il governo a concordare l’uscita dal carbone solo per il 2049, in aperto disallineamento con le scadenze del Green Deal e rallentando la riconversione reale.

Fattore 3 – La capacità amministrativa locale e la selezione inversa: i fondi del Green Deal richiedono una complessa attività burocratica di programmazione e rendicontazione. Spesso le comunità locali maggiormente dipendenti dai combustibili fossili dispongono di strutture amministrative fragili e faticano ad accedere alle risorse rispetto a enti più strutturati. Ciò innesca una distorsione: le risorse premiano la solidità burocratica anziché il fabbisogno sociale effettivo.

Questi tre fattori agiscono congiuntamente, fino a costituire un chiaro ostacolo alla promessa del principio “Non lasciare indietro nessuno”. La transizione giusta europea, povera di un’autorità redistributiva universale, lascia attualmente scoperte intere fasce di popolazione per motivi diversi: c’è chi non è coperto dai fondi selettivi, ci sono comunità vittime di decisioni unilaterali di mercato, o ancora della fragilità delle proprie amministrazioni. Si creano così nuove categorie di esclusi a fronte di una promessa universale di sostenibilità, equità e giustizia.

Tre condizioni per l’integrazione eco sociale

Il vincolo della transizione giusta rappresenta un indubbio avanzamento del policy-making europeo, ma opera come un palliativo: agisce ex post e in modo selettivo per attutire gli shock industriali, curando anziché prevenire l’emergere di fragilità socioeconomiche strutturali. Superare questa debole integrazione ecosociale richiede tre condizioni, ciascuna concepita per superare i limiti analizzati in precedenza.

Condizione 1 – Costruire un’autentica autorità redistributiva: gli effetti del Green Deal sono prolungati e diretti, ed è necessario che le misure di compensazione lo siano altrettanto. Risulta quindi imperativo superare i vincoli del deficit di welfare dotando l’UE di maggiore capacità fiscale autonoma. Oggi l’UE dispone già di risorse proprie (dazi doganali, quote IVA, una tassa sulla plastica non riciclata e contributi basati sul Reddito Nazionale Lordo), vincolate però ai programmi ordinari e al rimborso del debito contratto per NextGenerationEU⁵. Nel negoziato sul prossimo bilancio pluriennale (MFF) si discute di introdurre nuove entrate verdi generate dal mercato delle emissioni (ETS) e dal dazio climatico alle frontiere (CBAM): il dibattito chiave è se tali risorse debbano servire solo per ripagare debiti pregressi o se possano costituire il primo pilastro fiscale di un welfare eco-sociale europeo.

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Condizione 2 – Garantire la piena esecutività giuridica: superare la vaghezza delle sole raccomandazioni politiche trasformando i principi eco-sociali in norme vincolanti. Questo passaggio richiede l’uso di Regolamenti europei ad efficacia diretta che codifichino una vera “condizionalità sociale”. In concreto, ciò permetterebbe di subordinare per legge ogni finanziamento verde o bando pubblico a clausole inderogabili a tutela dell’occupazione e della qualità del lavoro, rendendole esigibili davanti alla Corte di Giustizia dell’UE e ai giudici nazionali.

Condizione 3 – Istituire una stringente responsabilità d’impresa: imporre ai grandi gruppi industriali obblighi legali di pianificazione preventiva e di responsabilità sociale. Dal punto di vista legislativo, l’UE dovrebbe rafforzare le norme sul dovere di diligenza aziendale e sul governo societario, obbligando le grandi imprese ad adottare piani di transizione negoziati con le parti sociali e vietando dismissioni unilaterali prive di percorsi certi di riqualificazione professionale. Inoltre, occorre estendere il principio del “Chi inquina paga“⁶ anche alla dimensione sociale: le aziende che hanno beneficiato di decenni di profitti dalle attività fossili devono essere obbligate per legge a co-finanziare la riconversione dei siti, l’indennizzo e il prepensionamento/formazione dei lavoratori, anziché demandare interamente la spesa agli aiuti statali o ai fondi UE.

Verso un secondo welfare europeo

L’intreccio di queste riforme delineerebbe i contorni di un vero “secondo welfare” europeo. Se il primo welfare coincide con le tradizionali tutele pubbliche fornite dagli Stati, con secondo welfare si intende l’insieme di iniziative integrative che mobilitano attori non pubblici (come imprese responsabili, parti sociali, terzo settore e finanza d’impatto) a sostegno della collettività. Sul piano della transizione eco-sociale europea ciò si traduce in un modello di gestione della transizione capace di unire, sul versante degli attori, le istituzioni comunitarie e gli attori non pubblici (sindacati, imprese, enti locali), e, sul versante delle politiche, la tutela ambientale e quella sociale per mezzo dell’introduzione di diritti universali.

Concretamente, la riqualificazione termica degli edifici o la transizione della mobilità non ricadrebbero sulle famiglie a basso reddito sotto forma di rincari e povertà energetica, ma verrebbero garantite da questa rete multi-attore come diritti universali all’abitare sostenibile e alla mobilità pulita.

Verde e giusta: un binomio davvero obbligato?

A valle di tutte queste riflessioni potrebbe venire da chiedersi se l’Unione Europea abbia davvero bisogno di una integrazione ecosociale, come quella fino a qui descritta.

La risposta è affermativa perché un fallimento sociale della transizione verde ne comporterebbe inevitabilmente anche il fallimento ecologico. L’assenza di un welfare europeo integrato che possa governare gli effetti della transizione verde alimenta inevitabilmente reazioni populiste e opposizione elettorale alle politiche ambientali – come visto, ad esempio, durante le numerose proteste degli agricoltori o, ancora prima, dei Gilets Jaunes.

L’integrazione ecosociale non costituisce un accessorio facoltativo dell’agenda verde, ma la precondizione democratica indispensabile affinché la transizione sia solida, condivisa e duratura nel tempo.

1. Just Transition Mechanism: è il pacchetto complessivo di risorse, prestiti e garanzie europee pensato per aiutare le regioni e i lavoratori a sopportare i costi della chiusura delle industrie inquinanti.
2. Just Transition Fund: è il primo pilastro operativo del Just Transition Mechanism, e consiste in un fondo a erogazione diretta per finanziare la diversificazione economica e la riqualificazione dei lavoratori nelle aree fossili.
3. Semestre Europeo: è il ciclo annuale di coordinamento e sorveglianza con cui l’UE analizza i bilanci degli Stati membri e formula raccomandazioni sulle riforme economiche, sociali e ambientali.
4. Green Oath: è il principio guida del Green Deal che vincola tutte le normative e i finanziamenti europei all’obbligo di non arrecare alcun danno significativo agli obiettivi ambientali.
5. NextGenerationEU: è il fondo europeo da oltre 700 miliardi di euro nato dopo la pandemia e finanziato tramite l’emissione di debito comune per sostenere investimenti e riforme negli Stati membri, con un forte orientamento alla transizione ecologica e digitale.
6. Principio “chi inquina paga”: principio cardine del diritto ambientale europeo secondo cui i costi di prevenzione, riduzione e riparazione del danno ecologico devono essere sostenuti direttamente da chi ha causato l’inquinamento, anziché ricadere sulla collettività.