Cambiamento demografico in Europa: una cassetta degli attrezzi per politiche integrate

L’Europa sta vivendo una profonda trasformazione demografica: viviamo più a lungo, nascono meno bambini, i più giovani si spostano verso le grandi città e, in diversi territori, le imprese faticano a trovare personale. Queste tendenze incidono sulla vita quotidiana: servizi educativi e di cura, sanità, lavoro, trasporti, housing, qualità della vita nelle aree interne e nelle periferie. A confermarlo sono gli ultimi dati pubblicati da Eurostat il 13 febbraio (che abbiamo commentato qui): diminuisce la percentuale di under 14, aumenta quelle degli over 65 e, inevitabilmente, diminuisce il rapporto tra le persone inattive e quelle che lavorano.

“La crescita della quota relativa di anziani può essere spiegata con l’aumento della longevità, un fenomeno evidente da diversi decenni con l’aumento dell’aspettativa di vita”, spiega Eurostat in una nota che accompagna i nuovi dati sulla demografia europea. “Tuttavia, i livelli di fertilità costantemente bassi registrati per molti anni hanno contribuito all’invecchiamento della popolazione, con un calo delle nascite che ha portato a una diminuzione della percentuale di bambini e giovani nella popolazione totale”, aggiunge l’ufficio statistico dell’UE.

Proprio in questo contesto appare utile richiamare i contenuti della Demography toolbox della Commissione europea: non un nuovo programma, ma una mappa ragionata di strumenti già disponibili (norme, iniziative e fondi) da combinare in strategie coerenti e il più possibile coordinate tra loro.

Nel 2024, un briefing dell’European Parliamentary Research Service (EPRS) ha approfondito sfide e linee d’azione di questa “cassetta degli attrezzi”. Questo articolo, dopo alcune riflessioni di contesto, riparte proprio da quel documento per spiegare che cosa contiene la toolbox, perché è utile e quali scelte possono compiere governi e territori per trasformare il vincolo demografico in un’agenda di sviluppo, coesione e innovazione istituzionale.

Un cambiamento non uniforme: nuove fratture territoriali

Quando diminuiscono i giovani e i lavoratori, calano anche le entrate fiscali e la capacità di garantire servizi. Il rischio è l’affermarsi di dinamiche negative tra loro collegate: meno opportunità, più partenze e meno attrattività. Questi cambiamenti demografici non colpiscono in modo omogeneo i Paesi dell’Unione europea.

Alcune regioni (e tra queste l’Italia) registrano un calo della popolazione in età lavorativa, l’emigrazione dei giovani e un invecchiamento accelerato. In questi contesti, la perdita di “capitale umano” può innescare circoli viziosi che indeboliscono l’economia e i servizi, fino alla cosiddetta “talent development trap”: meno adulti in età attiva, quota di laureati più bassa e difficoltà a trattenere o attrarre competenze.

Tra i territori viene così a crearsi quello che viene definito come urban-rural divide: i flussi tendono a favorire le aree urbane tra i 20 e i 39 anni, mentre le aree rurali subiscono maggiormente lo spopolamento, l’invecchiamento e un minore dinamismo economico.

Dal Green Paper on Ageing a un’agenda europea sulla longevità

La riflessione europea su questi e altri temi si è consolidata con il Rapporto 2020 sull’impatto del cambiamento demografico e successivamente con il Green Paper on Ageing (2021), che propone l’approccio del ciclo di vita. Di cosa si tratta?

In breve, l’approccio del ciclo di vita (life-course) interpreta le condizioni e i rischi sociali come il risultato di traiettorie che si costruiscono nel tempo, dall’infanzia alla vecchiaia, attraverso passaggi chiave (studio, lavoro, famiglia, pensionamento). Esso sottolinea come vantaggi e svantaggi tendano ad accumularsi e a produrre effetti “a catena”, anche tra generazioni, in funzione delle risorse disponibili e del contesto istituzionale. In termini di politiche pubbliche, implica intervenire in modo preventivo e coordinato nei diversi momenti della vita per ridurre le disuguaglianze e rafforzare opportunità lungo tutto il percorso.

Adottando questa visione, le istituzioni europee richiamano alcune leve per affrontare i cambiamenti demografici: invecchiamento sano e attivo, apprendimento permanente, maggiore partecipazione al lavoro (donne, persone con disabilità, lavoratori anziani), resilienza dei sistemi sanitari e di cura, modernizzazione della protezione sociale e prevenzione della povertà in età avanzata. Il Pilastro europeo dei diritti sociali e il relativo Action Plan (2021) collocano questi temi nel quadro più ampio delle pari opportunità, del contrasto alle discriminazioni e dell’accesso a servizi di qualità.

Demography toolbox: quattro pilastri, un obiettivo comune

Nel 2023, su impulso del Consiglio europeo, la Commissione ha presentato la comunicazione “Demographic change in Europe: a toolbox for action”, organizzando gli strumenti esistenti in quattro pilastri: genitori, giovani, persone anziane e migrazione (Figura 1). Il messaggio di fondo è che la demografia va resa “mainstream” in tutte le politiche: sostenere le scelte di vita degli individui e delle famiglie, ma anche proteggere la competitività e la coesione sociale in un contesto di contrazione della popolazione attiva e di carenza di competenze.

Genitori: conciliazione, servizi e pari opportunità

Tra gli strumenti chiave figura la direttiva europea sul Work-Life Balance (in vigore dal 2022, ne avevamo parlato qui), che introduce diritti a congedi retribuiti e richiede modalità di lavoro flessibili, nonché congedi per caregiver. Restano centrali anche la tutela delle lavoratrici in gravidanza e il principio di pari trattamento. La sfida è l’effettiva fruibilità: norme e diritti producono effetti se accompagnati da servizi di cura accessibili, da qualità del lavoro e da misure che riducono i divari di genere lungo il corso di vita. In pratica, la partita si gioca sulla combinazione tra diritti esigibili e servizi disponibili: senza nidi e cura accessibili, la conciliazione resta sulla carta e i divari di genere si consolidano.

Giovani: competenze, transizioni e mobilità

Per le nuove generazioni, la toolbox richiama Erasmus+, Youth Guarantee e iniziative come ALMA per i NEET¹, nonché la costruzione dell’European Education Area (EEA). Al centro: obiettivi sulla partecipazione ai servizi educativi per l’infanzia, sul contrasto all’abbandono scolastico e sullo sviluppo delle competenze (anche digitali). La sfida, soprattutto nei territori in declino, è rendere le transizioni scuola-lavoro più rapide e inclusive e creare opportunità locali capaci di trattenere i giovani. Infine, trattenere i giovani significa aumentare anche le opportunità locali: formazione collegata al lavoro, percorsi di ingresso rapidi e qualità della vita (casa, mobilità, servizi).

Persone anziane: lavoro, non discriminazione e cura

In merito al pilastro “older persons”, l’UE collega salute e lavoro (sicurezza, contrasto alla discriminazione per età), accessibilità dei prodotti e dei servizi e riduzione dei divari di genere che alimentano le future disuguaglianze in ambito pensionistico. La sfida è gestire la longevità come risorsa: più anni di vita in buona salute richiedono prevenzione, ambienti abilitanti e sistemi di cura integrati, con particolare attenzione alla long-term care e al supporto dei caregiver. La longevità diventa una risorsa se cresce la quota di anni in buona salute e se i sistemi territoriali rafforzano domiciliarità, prevenzione e integrazione socio-sanitaria.

Migrazione: attrazione, integrazione, qualità

La toolbox riconosce che le carenze di manodopera non possono essere colmate solo con risorse interne e richiama l’esigenza di canali di migrazione legale e qualificata (ad esempio la Blue Card) e di strumenti per rafforzare i diritti e le condizioni dei lavoratori e delle lavoratrici extra-UE (si pensi alla Direttiva sul Permesso unico del 2011 e alla Direttiva sui soggiornanti di lungo periodo del 2013, in revisione). Lo “skills and talent mobility package” del 2023 punta inoltre su reskilling/upskilling, su condizioni di lavoro migliori e su un “EU talent pool” per facilitare l’incontro tra imprese europee e lavoratori nei Paesi terzi. In pratica, non basta “attrarre”: servono canali legali, condizioni di lavoro corrette e integrazione di prossimità (lingua, casa, accesso ai servizi).

La dimensione territoriale: aree rurali e meccanismi per i talenti

Il briefing collega la demografia anche alla visione di lungo periodo per le aree rurali al 2040, attraverso il Rural Pact e il Rural Action Plan. Tra le azioni previste si segnalano smart villages, connettività, reti per la mobilità e strumenti per migliorare dati e “rural proofing”². Per le regioni che si trovano nella “talent development trap”, la Commissione ha inoltre proposto la strategia “Harnessing talent in Europe’s regions” (2023) e il Talent Booster Mechanism, che prevede assistenza tecnica e roadmap territoriali per attrarre, sviluppare e trattenere competenze.

Leve finanziarie: orientare la politica di coesione

Sul piano operativo, il briefing evidenzia la possibilità di utilizzare in modo mirato i fondi: dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) per infrastrutture, rigenerazione e innovazione al Fondo sociale europeo Plus (FSE+) per competenze, inclusione e servizi, dal Cohesion Fund per infrastrutture e transizioni al Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale  (FEASR) per diversificazione economica e accesso ai servizi nelle aree rurali (anche tramite l’iniziativa LEADER), dall’Interreg per soluzioni transfrontaliere al Fondo per la transizione giusta (JTF) per riconversioni, fino al programma REACT-EU come leva post-pandemia. La sfida è combinare strumenti e livelli di governo, evitando interventi frammentati e promuovendo strategie place-based.

Per quanto riguarda l’attuale ciclo di bilancio europeo 2021-2027, tutte queste opzioni sono state al centro della revisione di medio termine della politica di coesione, i cui risultati saranno presto presentati dalla Commissione.

Un aspetto trasversale riguarda la capacità amministrativa: l’efficacia degli strumenti europei dipende dalla coprogettazione, dai cofinanziamenti, dalle competenze di gestione e dalla collaborazione con i diversi attori del territorio per sperimentare soluzioni e scalare le loro applicazioni: imprese, enti del Terzo Settore, fondazioni, università.

Bisogna quindi evitare di trattare la demografia come un tema “di settore”, che incide solo sul welfare o solo sul lavoro. È invece un fattore che riguarda, amplificando i suoi effetti, istruzione, impresa, trasporti, sanità, casa e sviluppo locale.

Per capire se questa idea verrà messa in pratica, sarà cruciale seguire le trattative in corso per il prossimo bilancio settennale europeo, che prenderà il via nel 2028. Saranno gli stanziamenti complessivi e i singoli regolamenti a mostrare quale sarà davvero l’attenzione dell’UE per il tema demografico.

Prospettive: tre scenari

Nei prossimi due decenni, il cambiamento demografico agirà come un “moltiplicatore” delle criticità già presenti: squilibri territoriali, carenza di personale in sanità e cura, difficoltà di transizione scuola-lavoro, vulnerabilità delle aree rurali e delle regioni in declino. La vera alternativa è tra risposte frammentate e risposte integrate.

Si possono immaginare tre scenari possibili.

1. Inerzia tra frammentazione e declino selettivo. I territori reagiscono con misure episodiche, spesso settoriali e poco coordinate tra loro. Le aree più dinamiche attraggono risorse e capitale umano, mentre quelle in difficoltà entrano in un circolo vizioso: meno servizi, meno attrattività, più spopolamento, ulteriore riduzione dei servizi.
2. Adattamento difensivo tra tenuta dei servizi e disuguaglianze crescenti. Si interviene per garantire l’essenziale (sanità, cura, sostegni al reddito), ma senza una strategia di sviluppo né politiche per i talenti e la produttività. Il sistema regge, ma si accentuano divari territoriali e generazionali: il rischio è spostare in avanti i problemi, anziché trasformarli.
3. Scenario trasformativo in cui la longevità diventa risorsa e i territori diventano più attrattivi. La demografia diventa un criterio stabile di programmazione. Le politiche sul lavoro, le competenze, i servizi e la migrazione vengono progettate insieme, con obiettivi misurabili e strumenti coerenti. I territori investono in accessibilità, domiciliarità, infrastrutture sociali, housing e mobilità, riducendo le barriere alla partecipazione (donne, giovani, anziani, persone con disabilità) e aumentando la capacità di attrarre e trattenere i giovani.

Un’agenda pragmatica di azione

La Demography toolbox può essere letta come un invito a un’agenda pragmatica, articolata in alcune linee di azione chiave, per avvicinarsi allo scenario trasformativo sopra descritto. Questa agenda è così composta:

• Mettere in sicurezza le infrastrutture sociali integrando politiche familiari (nidi, cura, assistenza domiciliare e comunitaria), del lavoro e dei servizi, come precondizione per lavoro, natalità come “scelta” e qualità della vita.
• Accelerare transizioni e competenze (lifelong learning, upskilling/reskilling, collegamento tra formazione e domanda locale con incentivi alla creazione di lavoro qualificato), con attenzione ai territori in “trappola dei talenti”.
• Ripensare la longevità in termini di prevenzione e di ambienti abilitanti, integrando politiche sanitarie e sociali e sostenendo caregiver e reti di prossimità.
• Governare le migrazioni come politica di sviluppo, combinando canali legali, tutela delle condizioni di lavoro, riconoscimento delle competenze e integrazione locale.
• Usare i fondi in modo integrato e place-based, evitando “progetti a pioggia” e privilegiando pacchetti territoriali coerenti (servizi, infrastrutture, competenze e innovazione), con governance multilivello e valutazione degli esiti.
• Rafforzare capacità amministrativa e apprendimento tra territori, con assistenza tecnica, dati migliori e condivisi, valutazione degli esiti e alleanze stabili tra istituzioni, imprese, terzo settore, fondazioni e università.

In sintesi, la Demography toolbox non offre una soluzione unica, ma indica una direzione: trasformare un vincolo demografico in un’agenda di modernizzazione, capace di tenere insieme diritti, servizi, lavoro di qualità e attrattività territoriale. La differenza la farà la capacità di passare dalla somma di misure alla costruzione di strategie coerenti, di lungo periodo e sensibili alle specificità locali. Anche alla luce dei dati più recenti di Eurostat, è evidente quanto sia sempre più urgente agire seguendo approcci capaci di passare da interventi frammentati a politiche integrate.

1. Lo scopo dell’iniziativa ALMA è promuovere l’inserimento sociale e professionale dei giovani nel paese di origine migliorando le loro competenze, conoscenze ed esperienze ed offrendo loro l’opportunità di stabilire nuovi contatti a livello europeo. L’iniziativa viene attuata dai paesi dell’UE e sostenuta dalla Commissione europea a livello dell’UE. Per maggiori informazioni: https://employment-social-affairs.ec.europa.eu/policies-and-activities/skills-and-qualifications/alma-active-inclusion-initiative-young-people_it.
2. Il rural proofing consiste nel riesaminare le politiche attraverso una lente rurale, al fine di renderle adeguate alle esigenze di coloro che vivono e lavorano nelle zone rurali. In pratica, per le politiche in fase di elaborazione, si prendono in considerazione gli impatti e le implicazioni effettivi e potenziali, positivi o negativi, diretti e indiretti sui posti di lavoro rurali, sulle prospettive di sviluppo, sul benessere sociale, sulle pari opportunità per tutti e sulla qualità ambientale delle zone e delle comunità rurali.