Il finanziamento pubblico-privato nella Long Term Care: Italia e Portogallo a confronto

Long Term Care: di cosa parliamo e perché è urgente

La Long Term Care (LTC) – l’insieme dei servizi sanitari, sociali e assistenziali rivolti a persone anziane o con disabilità che non sono più in grado di vivere in autonomia – è uno dei nodi più critici per i sistemi di welfare europei. L’invecchiamento demografico incrementa infatti la domanda di cura, mentre le risorse pubbliche restano strutturalmente insufficienti. La questione non è se il settore privato debba avere un ruolo, ma a quali condizioni il suo coinvolgimento possa tradursi in un’espansione dei servizi senza sacrificare equità e qualità.

Una recente ricerca condotta nell’ambito del programma Inclusive Societies dell’Unione Europea, commissionata da IILA – Organizzazione internazionale italo-latina americana, ha analizzato i modelli di finanziamento misto in Francia, Spagna, Italia e Portogallo con l’obiettivo di individuare esperienze replicabili in America Latina. Come ricercatrici di Percorsi di Secondo Welfare siamo state coinvolte nella ricerca, curando l’analisi dei casi italiano e portoghese; il ricercatore Alexander Chaverri-Carvajal quelli francese e spagnolo.

Questo articolo riporta alcune delle evidenze emerse nel corso del nostro lavoro su Italia e Portogallo: due Paesi accomunati da un modello di welfare sud-europeo o “mediterraneo” (di cui Maurizio Ferrera ha recentemente riflettuto qui) caratterizzato da un welfare familistico e da una forte presenza del Terzo Settore, ma con traiettorie di investimento pubblico-privato diverse.

Centrale nell’analisi, come vedremo, è il concetto di investability infrastructure: la dotazione istituzionale – contratti pluriennali, tariffe adeguate, accreditamento trasparente, finanziamento misto – che trasforma un bisogno sociale in risposte adeguate e sostenibili. Nell’ottica dell’investimento pubblico-privato, senza questa architettura, la partecipazione privata resta episodica e difficilmente scalabile. Ma andiamo con ordine.

Questo articolo è parte del Focus Long Term Care di Percorsi di Secondo Welfare, dedicato alle sfide dell’invecchiamento che interessano il sistema sociale italiano. Puoi leggere tutti i contributi qui.

Italia: frammentazione istituzionale e sperimentazioni dal basso

Il sistema italiano di LTC è caratterizzato da una governance multilivello frammentata tra Stato, Regioni e Comuni. La misura principale è l’Indennità di Accompagnamento (IdA), un trasferimento monetario universale, a fronte di una copertura dei servizi ancora limitata.

Questo assetto tende a delegare la cura alle famiglie – in misura prevalente alle donne – sostenendo la componente informale più che promuovere lo sviluppo di servizi professionali, con effetti persistenti sulle disuguaglianze e sui livelli di professionalizzazione. La Legge 33/2023 e il D.lgs. 29/2024 hanno avviato il Sistema Nazionale per la Non Autosufficienza (SNAA), introducendo, in via sperimentale (2025-2026), la Prestazione Universale: un assegno vincolato all’utilizzo di servizi formali. Si tratta di un primo tentativo di riequilibrio, che tuttavia si confronta ancora con la sua portata limitata, la debolezza dei servizi territoriali e le significative disomogeneità regionali.

Sul versante dell’investimento pubblico-privato, la ricerca ha permesso di identificare quattro cluster di esperienze che illustrano logiche distinte di integrazione pubblico-privata nel contesto italiano.

1. Social housing e i fondi immobiliari per anziani. La leva principale è quella dei fondi alternativi d’investimento, che trasformano patrimoni immobiliari pubblici (soprattutto di enti previdenziali) in soluzioni abitative dedicate alla terza età, attirando capitali istituzionali privati con orientamento ESG. Due esempi significativi sono Aristotele Senior Housing, la prima iniziativa strutturata in Italia interamente centrata sul segmento del senior living, promossa da INPS come investitore principale e capace di attrarre casse previdenziali di categoria (Inarcassa, ENPAP, ENPACL) per un programma da circa 500 milioni di euro, e Spazio Blu, avviato nel 2024 nel quartiere Camilluccia-Trionfale di Roma. Quest’ultimo segue una logica analoga al caso precedente, ma presenta un orientamento più marcato verso l’housing sociale a canone regolato e l’integrazione di servizi di telemedicina e assistenza domiciliare (in collaborazione con la rete dell’Ospedale Gemelli).
2. Fondi sanitari integrativi e mutualistici legati alla contrattazione collettiva e basati su una logica di secondo pilastro. Questi strumenti trasformano i contributi versati nell’ambito del rapporto di lavoro in risorse collettive destinate a coprire rischi specifici, come quello della non autosufficienza. La contrattazione collettiva e i fondi integrativi rappresentano uno strumento che permette di aggregare contributi su base mutualistica e di estendere la copertura a platee ampie di lavoratori. Un esempio emblematico è Sanifonds Trentino, che incarna un modello di welfare territoriale fondato proprio sulla logica mutualistica. Accanto a questo caso, operano anche fondi di categoria – come FISDE, CASDIC e ANIA – che, pur rivolgendosi a specifici gruppi professionali, condividono la stessa funzione.
3. Iniziative comunitarie per il sostegno all’invecchiamento attivo, alla fragilità e alla non autosufficienza: esperienze che non mobilitano capitale privato in senso finanziario, ma costruiscono infrastruttura sociale attraverso la combinazione di risorse filantropiche, pubbliche e cooperative. Si tratta di modelli orientati alla prevenzione della fragilità e all’invecchiamento attivo: dal Paese Ritrovato per persone con demenza, a Villa Mater con soluzioni abitative leggere e servizi preventivi, fino a esperienze di community building come Habitat Microaree e Argento Vivo, che puntano a contrastare l’isolamento sociale.
4. Iniziative pubbliche (municipali, intercomunali o regionali) che si fondano su partnership con attori privati. Il finanziamento resta prevalentemente pubblico, mentre il privato contribuisce in termini di erogazione dei servizi. E’ il caso di Tradate. Questa configurazione si inserisce nella logica della governance collaborativa, in cui il settore pubblico non agisce più come unico produttore di servizi, ma come regista e coordinatore di una rete di attori. Ne emerge un modello fondato sulla co-progettazione, sull’integrazione delle risorse e sulla condivisione delle responsabilità, orientato a garantire la sostenibilità degli interventi nel medio-lungo periodo e all’interno di programmi pluriennali.

Il quadro complessivo riflette le caratteristiche tipiche del welfare mediterraneo: in Italia, il ruolo del privato nella LTC emerge soprattutto per supplire alle carenze del pubblico e grazie alla fiducia costruita a livello territoriale, più che come risultato di un disegno istituzionale organico. Questo sviluppo avviene spesso al di fuori di cornici regolatorie ben definite e con una limitata capacità di espansione su larga scala.

Portogallo: un sistema regolato con spazi per l’innovazione

Il sistema portoghese è organizzato attorno alla Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados (RNCCI), istituita nel 2006, che integra responsabilità sanitarie e sociali in un’unica rete. I fornitori – prevalentemente organizzazioni non profit come le Misericórdias¹ e le IPSS²– accedono al sistema attraverso accordi di cooperazione pluriennali (contratos-programa) che definiscono tariffe, standard e volumi. Come in Italia, anche in questo caso la copertura rimane contenuta.

Sul versante dell’investimento pubblico-privato, la ricerca identifica tre cluster di esperienze che mostrano come il sistema portoghese combini regolazione pubblica centralizzata e strumenti di finanziamento misto.

1. Strumenti di finanziamento infrastrutturale e lo sviluppo della rete di servizi di LTC rappresentano il segmento più rilevante per le risorse mobilitate. Programmi come PARES 3.0³, basato su co-finanziamenti pubblici fino all’80% dei costi, e il prestito BEI-IFD⁴, che ha mobilitato 200 milioni di euro per progetti dedicati alla LTC, mostrano la capacità del sistema portoghese di attivare investimenti su scala più ampia attraverso strumenti strutturati.
2. Iniziative promosse a livello locale che combinano risorse pubbliche con contributi filantropici e civici, come il volontariato e l’attivazione della comunità. Esperienze come Ageing@Lab, Um amigo aqui à mão e I3G hanno un obiettivo comune: contrastare l’isolamento sociale – soprattutto tra le persone anziane – e rafforzare le reti di prossimità. Queste iniziative investono nella costruzione di infrastrutture sociali: relazioni, fiducia, supporto informale e connessioni tra servizi e comunità locale. Questi progetti mirano a creare contesti in cui le persone non autosufficienti possano contare su reti di supporto diffuse, integrate con i servizi formali, contribuendo così a una presa in carico più continuativa e radicata nel territorio.
3. Interventi pubblico-privati a supporto dei caregiver informali, ambito in cui il Portogallo dispone di una base giuridica esplicita grazie alla Legge 100/2019, che riconosce e tutela il ruolo di chi presta assistenza informale. In questo quadro si inserisce il programma Cuidar de Quem Cuida: è strutturato come un Social Impact Bond⁵, quindi basato su un meccanismo di finanziamento legato ai risultati. Il programma, già esteso a 28 comuni portoghesi, combina risorse pubbliche (anche di origine europea) con investimenti privati, coinvolgendo diversi attori nella progettazione e nell’implementazione degli interventi. L’obiettivo è da un lato, migliorare il benessere e le competenze dei caregiver; dall’altro, supportare la permanenza a casa dell’anziano/a.

Nel complesso, i tre cluster delineano un sistema più strutturato e coordinato rispetto al caso italiano: il Portogallo ha costruito strumenti caratterizzati da un quadro normativo chiaro e definito, governance multilivello e meccanismi di leva finanziaria replicabili. Tuttavia, persistono limiti legati alla ridotta attrattività finanziaria, alla dipendenza dai finanziamenti europei e alla centralità del non profit nell’erogazione della cura.

Traiettorie comuni e direzioni di riforma

Nonostante approcci profondamente diversi, con un privato che entra “dal basso” per supplenza in Italia e “dall’alto” per leva pubblica in Portogallo, i due sistemi condividono un limite: una copertura formale dei servizi intorno all’1-2% della popolazione anziana.

Dall’analisi emergono tre tensioni strutturali comuni, riportate di seguito.

• Residualità del settore pubblico nell’erogazione dei servizi di cura. In entrambi i Paesi, i sistemi presentano un limite strutturale legato alla ridotta diffusione dei servizi formali. Ne deriva una disuguaglianza originaria nell’accesso alla cura che, nel caso italiano, è solo parzialmente compensata dal trasferimento monetario dell’IdA, spesso utilizzato per l’acquisto di servizi sul mercato, frequentemente in forma informale.
• La costruzione di condizioni sostenibili per l’investimento pubblico-privato. Per sviluppare i servizi di cura non basta l’aumento del bisogno legato all’invecchiamento: è necessario creare condizioni sostenibili per l’investimento, come regole chiare, finanziamenti stabili e rischio contenuto, che rendano il settore attrattivo per gli operatori privati. In Italia questo processo avviene soprattutto dal basso, attraverso iniziative locali e accordi territoriali, mentre in Portogallo è più guidato dallo Stato, con un quadro di regole e incentivi più strutturato. In entrambi i casi, tuttavia, i servizi restano ancora poco diffusi, con conseguenze rilevanti in termini di accesso ed equità nell’assistenza.
• Il riconoscimento e il sostegno del lavoro di cura. Il lavoro di cura informale costituisce il pilastro del sistema di assistenza, ed è svolto prevalentemente da donne, spesso senza adeguate tutele. Il Portogallo ha già introdotto un riconoscimento formale del caregiver, accompagnato da strumenti di supporto, mentre l’Italia ha compiuto solo un primo passo con il recente disegno di legge sul caregiver familiare (2026). In entrambi i Paesi, tuttavia, permane il rischio che questo riconoscimento non sia affiancato da misure adeguate di sostegno all’occupazione: in assenza di servizi strutturati, i trasferimenti monetari possono infatti accentuare vulnerabilità e discontinuità lavorativa, soprattutto per le donne più fragili.

La questione non si riduce dunque alla contrapposizione tra pubblico e privato. Riguarda piuttosto la capacità di costruire un sistema in cui lo Stato assicuri pari accesso ai servizi, definisca regole chiare per l’intervento dei soggetti privati e renda concreto ed esigibile il diritto alla cura. In questa prospettiva, diventa fondamentale utilizzare in modo efficace tutte le leve disponibili per rafforzare la sostenibilità del settore: dai fondi europei al ruolo del Terzo Settore, fino alla valorizzazione delle sperimentazioni più promettenti.

1. Le Misericórdias sono enti di origine storica e religiosa (legati alla tradizione cattolica), attivi da secoli nell’assistenza sociale e sanitaria. Oggi rappresentano uno dei pilastri del welfare portoghese, gestendo strutture e servizi per anziani, persone non autosufficienti e altri gruppi vulnerabili.
2. Le IPSS (Instituições Particulares de Solidariedade Social) sono invece organizzazioni private senza scopo di lucro riconosciute dallo Stato, che operano nel campo dell’assistenza sociale. Comprendono una vasta gamma di enti — associazioni, fondazioni, cooperative sociali — e svolgono un ruolo centrale nell’erogazione dei servizi di cura.
3. Il PARES 3.0 è un programma di investimento pubblico lanciato dal governo portoghese per ampliare e riqualificare le infrastrutture sociali (come residenze per anziani, centri diurni e servizi per l’infanzia). Il suo obiettivo principale è aumentare la capacità del sistema di LTC e dei servizi sociali territoriali, finanziando la costruzione, l’ammodernamento o l’adattamento di strutture esistenti.
4. Il prestito BEI–IFD è un meccanismo attraverso cui le risorse della Banca Europea per gli Investimenti (BEI) vengono rese disponibili a livello nazionale tramite intermediari finanziari pubblici o di sviluppo (IFD). In pratica, la BEI non finanzia direttamente i singoli progetti, ma concede prestiti a queste istituzioni nazionali, che poi redistribuiscono i fondi verso interventi specifici.
5. I Social Impact Bond sono strumenti di finanziamento basati sul principio del “pagamento a risultato”, in cui capitali privati anticipano le risorse per interventi sociali e il settore pubblico rimborsa l’investimento solo in caso di raggiungimento degli obiettivi. In questo modo, il rischio finanziario viene trasferito agli investitori e si incentivano interventi innovativi e orientati agli esiti.