La Costituzione italiana ha delineato un ordinamento politico costellato di prescrizioni sociali. Si tratta di norme programmatiche volte a realizzare nel tempo quella che, nel linguaggio di oggi, potremmo chiamare una “Repubblica del benessere”, basata sui principi di pari dignità, universalismo di diritti, solidarietà e tutela del lavoro. L’articolo 3 al comma 2 impegna la Repubblica a “rimuovere gli ostacoli economici e sociali che limitano libertà ed eguaglianza”: una missione impegnativa, che va molto al di là della semplice eguaglianza di trattamento. In occasione della festa della Repubblica, che il 2 giugno compie ottanta anni, proviamo a riflettere sul percorso compiuto finora.
Un disegno innovativo e ambizioso
Il progetto sociale della Costituzione prese forma nel biennio 1946-1947. L’Assemblea Costituente si appoggiò a una Commissione di lavoro presieduta da Ludovico D’Aragona. Il punto di riferimento era il Rapporto Beveridge, che in quegli anni ispirò in molti Paesi europei la riorganizzazione degli assetti di welfare pre-bellici. L’idea di istituire una “assicurazione sociale generale” estesa a tutta la popolazione si affacciò nelle discussioni, ma fu scartata. La Commissione raccomandò nondimeno di creare un unico schema assicurativo nazionale esteso a tutti i lavoratori e ai loro familiari, con una copertura “globale” dei rischi e con prestazioni e contributi commisurati al reddito. Un disegno innovativo e ambizioso, anche su scala comparata.
Due articoli della Costituzione confermarono l’impegno della Repubblica alla protezione sociale e tracciarono i suoi confini. L’articolo 32 riconosce la tutela della salute come diritto fondamentale dell’individuo nonché un interesse della collettività. Un principio che ha orientato la sanità verso un modello di copertura universalistica (“Beveridgiana” appunto) da parte dello Stato.
L’articolo 38 sancisce il diritto dei lavoratori a che siano assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria. Allo Stato, dunque, il compito di prevedere una previdenza di tipo lavoristico-occupazionale, più simile ai modelli continentali. Sempre l’articolo 38 sancisce il diritto al mantenimento e all’assistenza sociale a ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere. In questo caso, la Costituzione ha prefigurato l’approccio oggi chiamato universalismo selettivo: assistenza pubblica condizionata alla situazione economica e alle possibilità/disponibilità di lavoro dei beneficiari.
Ottant’anni dopo: un percorso su cui riflettere
A distanza di ottant’anni possiamo oggi chiederci: in che misura e in che modo il progetto originario di una “welfare republic” è stato effettivamente materializzato?
Cominciando dal fondo (ossia la situazione odierna), possiamo dire che l’architettura fondamentale della protezione sociale italiana rispecchia abbastanza fedelmente il disegno della Costituzione. Abbiamo un Servizio sanitario nazionale a copertura universale, una previdenza occupazionale relativamente omogenea, un insieme di prestazioni e servizi di assistenza sociale informato dall’universalismo selettivo. Le realizzazioni ci sono state, e di questo dobbiamo essere fieri. Il percorso seguito nel tempo è stato tuttavia tortuoso dal punto di vista istituzionale, faticoso e a volte turbolento dal punto di vista politico e, per una lunga fase, fiscalmente irresponsabile.
Le tracce del percorso sono ancora ben visibili e limitano la capacità del welfare italiano a fronteggiare i mutamenti di contesto nel frattempo intervenuti. Per capire perché, appare utile riflettere su come il nostro sistema sociale si sia strutturato e sviluppato in diversi ambiti.
Sanità
In campo sanitario la giuntura critica che consentì l’approdo all’universalismo si manifestò negli anni Settanta. Il vigente sistema mutualistico era al collasso organizzativo e soprattutto finanziario. Le neo-istituite Regioni reclamavano il trasferimento di competenze previsto dalla Costituzione. Lo status quo non era più sostenibile. Il compromesso storico favorì una convergenza tra DC e PCI e la tanto combattuta riforma della sanità fu approvata nel 1978. L’Italia divenne il primo paese al di fuori del contesto anglo-scandinavo a dotarsi di un servizio sanitario nazionale, peraltro con prestazioni gratuite per tutti.
La transizione dal sistema mutualistico fu faticosa, le nuove strutture furono immediatamente lottizzate dai partiti, i divari territoriali si accentuarono. Ci vollero due incisive riforme (nel 1992 e nel 1999) per ri-collocare il SSN su un sentiero di sviluppo più efficiente ed efficace e avviare un processo di razionalizzazione finanziaria, basata sui principi del federalismo fiscale. Nell’ultimo ventennio inoltre il SSN ha dovuto fronteggiare due serie sfide: le pulsioni centrifughe del regionalismo e dunque l’esigenza di definire paletti sui fronti della responsabilità fiscale e dei livelli essenziali delle prestazioni validi su tutto il territorio; l’impatto delle crisi e dell’austerità, che ha portato a una progressiva riduzione dei finanziamenti programmati.
A dispetto di questi problemi, all’inizio di questo decennio il SSN ha saputo reggere all’improvvisa irruzione della pandemia. Il PNRR ha poi fornito una notevole quantità di risorse UE per potenziare servizi e infrastrutture.
Previdenza
Per il primo cinquantennio, la previdenza ha seguito una traiettoria opposta rispetto alle raccomandazioni di D’Aragona e in parte anche della Costituzione. Invece di una assicurazione onnicomprensiva e “globale”, la copertura si è estesa per piccole addizioni categoriali, ciascuna con le proprie formule contributive e di prestazione. Inoltre, la protezione si è sviluppata in modo funzionalmente distorto: iper-tutela del rischio vecchiaia (con marcate differenziazioni distributive interne, tipicamente a favore dei redditi medio-alti), a detrimento degli altri rischi.
Nella prima metà degli anni Sessanta, ci fu un tentativo di ristrutturare la previdenza in senso universalistico, prevedendo una pensione di base uguale per tutti, integrata da un secondo pilastro di prestazioni integrative di natura professionale. L’abbandono del “lavorismo” non piacque alla sinistra e ai sindacati, che nel 1969 si mobilitarono per introdurre la formula pensionistica più generosa al mondo. Peraltro, come in sanità, negli anni Settanta e Ottanta l’erogazione delle pensioni di invalidità cadde preda di sofisticate forme di manipolazione clientelare.
La giuntura critica si manifestò qui nei primi anni Novanta. La riforma Dini disattivò la spirale espansiva delle prestazioni e avviò un processo di standardizzazione delle formule di prestazione (il metodo di calcolo contributivo). Ci è voluta però una lunga serie di ulteriori riforme (come quella di Elsa Fornero) per ridurre la frammentazione istituzionale e stabilizzare la spesa. In parallelo, si sono lentamente rafforzate le prestazioni relative agli altri rischi, in particolare disoccupazione e carichi familiari. La doppia distorsione (funzionale e distributiva) si è ridotta, anche se non è completamente scomparsa.
Assistenza e servizi sociali
Nel settore dell’assistenza e servizi sociali, le cesure sono state due. Innanzitutto, quella degli anni Settanta, con il passaggio delle principali competenze alle Regioni e da queste agli enti locali.
La seconda è avvenuta nei primi anni 2000, con la cosiddetta “riforma dell’assistenza”, tramite la creazione di un “Sistema integrato di interventi e servizi sociali”. Oltre a una riorganizzazione e potenziamento dei servizi territoriali, la riforma prevedeva anche l’introduzione di uno schema di reddito minimo d’inserimento, realizzando in modo compiuto e unitario la promessa costituzionale di mantenere gli inabili al lavoro sprovvisti di mezzi. Anche in questo caso, il percorso di attuazione è stato tortuoso e conflittuale. Dopo varie sperimentazioni locali, negli anni 2010 sono arrivati gli schemi nazionali: SIA e REI prima, poi il Reddito di cittadinanza e, infine l’Assegno di inclusione. Il “lavorismo” della cultura politica italiana ha a lungo ostacolato il riconoscimento della povertà materiale come bisogno meritevole di protezione in quanto tale, senza altre condizioni.
Il principio dell’ universalismo selettivo si è progressivamente imposto come approccio dominante. Il sistema resta tuttavia scarsamente integrato e frammentato sul piano territoriale nell’ambito dei servizi, mentre l’ADI ha re-introdotto il “categorialismo”, subordinando il sostegno alla presenza di particolari condizioni oltre alla insufficienza di reddito.
Traguardi, non punti di arrivo: un viaggio che continua
Non tutte le disfunzioni e anomalie di percorso sono state dunque superate.
Il fardello più pesante è la quota di debito pubblico che nel tempo (sin dagli anni Sessanta) è stata originata dalla irresponsabilità fiscale in sanità e pensioni. Questo fardello grava sul bilancio pubblico sotto forma di spese per interessi e restringe i margini fiscali per far fronte ai nuovi rischi e bisogni connessi alle trasformazioni socio-demografiche, al mutamento del mercato del lavoro, alla rivoluzione digitale e così via. In questa situazione il rischio di non autosufficienza rimane sotto-protetto, i servizi per l’infanzia e per la conciliazione sono inadeguati, con forti penalità per le madri che lavorano, le politiche del lavoro fanno molta fatica a promuovere l’occupazione e la formazione di giovani e donne.
Nel complesso, è giusto riconoscere che molti progressi sono stati fatti per ottemperare ai compiti costituzionali di assicurare protezione sociale a cittadini e lavoratori e di “rimuovere gli ostacoli economici e sociali che limitano libertà e uguaglianza”. Ma questi ostacoli si rinnovano e cambiano nel tempo. Inoltre, le modalità di risposta da parte dello Stato possono esse stesse generare nel tempo nuovi ostacoli e colli di bottiglia.
Occorre infine sottolineare come negli ultimi due decenni sia cresciuto il ruolo di diversi attori non-pubblici – come imprese, realtà di Terzo Settore, corpi intermedi e altre organizzazioni più o meno formalizzate – che hanno progressivamente affiancato lo Stato per fornire risposte adeguate a rischi e bisogni sociali in continua evoluzione. Come racconta da quasi 15 anni Percorsi di Secondo Welfare, il loro contributo garantisce oggi interventi e servizi integrativi fondamentali per la tenuta del sistema, stimolando al contempo l’innovazione sociale dentro e fuori il perimetro del Pubblico.
La Costituzione ha posto sulle spalle della Repubblica una responsabilità duratura ed esigente. Le realizzazioni conseguite rappresentano un traguardo importante, ma non un punto d’arrivo. La Repubblica del benessere deve continuare il suo viaggio.