L’8 luglio 2021 è stato presentato il Rapporto finale della Missione valutativa sull’implementazione Voucher Autonomia promossa dal Comitato paritetico di Controllo e Valutazione della Commissione Sanità e Politiche sociali del Consiglio Regionale della Lombardia. La Missione è stata condotta da un gruppo di ricerca guidato dalla professoressa Franca Maino e dalla professoressa Ilaria Madama. Di seguito vi riportiamo i principali elementi evidenziati nel documento.
Cos’è il voucher autonomia
Il Voucher Autonomia è una misura rivolta alle persone anziane e alle persone con disabilità che non hanno delle limitazioni gravi alla loro autonomia, ma che rischiano di vederla diminuire nel tempo. Il Voucher finanzia l’accesso alle Unità d’Offerta territoriali destinate a persone anziane o con disabilità (Centri Diurni, Centri Diurni Integrati, Centri Socio-Educativi, Servizi di Formazione all’Autonomia), dove i beneficiari possono usufruire di una serie di servizi volti a costruire la propria autonomia (nel caso delle persone con disabilità) o a mantenerla il più a lungo possibile (nel caso delle persone anziane). Un’equipe multidisciplinare valuta il caso di ciascun beneficiario e definisce un progetto individualizzato in accordo col beneficiario stesso ed eventualmente la sua famiglia; un case manager segue lo svolgimento dei percorsi, che hanno la durata di un anno.
Il Voucher presenta alcuni profili di innovazione. Innanzitutto, si rivolge alle persone con compromissione funzionale lieve o moderata, una platea che raramente è oggetto di interventi a livello di politiche pubbliche, che si concentrano di solito sulle compromissioni gravi o gravissime. L’approccio è quello dell’investimento sociale: l’obiettivo è quello di assistere questi soggetti vulnerabili prima che la loro condizione si aggravi, migliorando così la qualità della loro vita e rimandando il momento dell’istituzionalizzazione. Inoltre, il Voucher si caratterizza per la sua flessibilità, che consente di elaborare progetti personalizzati che rispondono ai bisogni del soggetto preso in carico.
Il Voucher è stato avviato da Regione Lombardia nel dicembre 2015 nel contesto del “Reddito di Autonomia”, un pacchetto di misure al contrasto della povertà e dell’esclusione sociale tra cui si segnalano “Zero Ticket”, l’esenzione dal ticket aggiuntivo sulle prestazioni sanitarie di specialistica ambulatoriale, il Bonus Famiglia destinato a famiglie con figli appena nati o adottati, “Nidi Gratis”, l’azzeramento della retta dell’asilo nido, “PIL – Progetto di Inserimento Lavorativo”, un’indennità volta a favorire l’inserimento lavorativo (per una panoramica sul Reddito di Autonomia si rimanda alla Nota informativa sull’attuazione delle politiche sociali n. 27 del Consiglio regionale della Lombardia).
A sei anni di distanza, il Voucher Autonomia si avvia ormai alla conclusione della terza edizione. Dato il suo carattere innovativo e sperimentale, nel corso delle tre edizioni il Voucher ha subito alcune messe a punto volte principalmente ad allargare la platea dei beneficiari e a facilitarne l’accesso. Tra le più rilevanti, menzioniamo l’abbassamento dell’età per poter accedere al Voucher Anziani (dai 75 anni della prima edizione ai 65 a partire dalla seconda), della soglia ISEE (€ 10.000 per la prima edizione, € 20.000 per la seconda e gran parte della terza, € 35.000 per la fase conclusiva della terza), e la possibilità, a partire dalla terza edizione, di presentare domanda in qualsiasi momento (nelle edizioni precedenti, la domanda poteva solo essere presentata in determinate finestre temporali). Per la prima edizione è stato stanziato un totale di € 4,8 milioni (2,3 per il Voucher Disabili, 2,5 per il Voucher Anziani); per la seconda e la terza edizione sono stati stanziati, rispettivamente, € 9 milioni ed € 6 milioni. Le risorse sono state stanziate nella cornice del Programma Operativo Regionale 2014-2020 cofinanziato con risorse del Fondo Sociale Europeo.
La Missione valutativa aveva l’obiettivo di restituire una rappresentazione realistica e accurata dell’attuazione della misura e di fornire una base di conoscenze per contribuire all’efficacia degli interventi regionali in questo settore di policy. In particolare, la ricerca ha cercato di valutare: l’adesione all’intervento e il grado di soddisfazione della domanda; le caratteristiche dei beneficiari; i fattori che hanno favorito e quelli che hanno ostacolato la partecipazione; le criticità incontrate nell’applicazione della misura.
La ricerca si è basata sulla raccolta di evidenze fornite da fonti documentali, da dati forniti da Regione Lombardia relativi alla realizzazione della misura nel corso delle tre edizioni, e da interviste ad alcuni attori direttamente coinvolti nella realizzazione sul territorio della misura. Nel corso della ricerca, il gruppo di lavoro si è costantemente confrontato con Regione Lombardia.
Realizzazione della misura e caratteristiche dei beneficiari
Nelle prime due edizioni, l’assegnazione dei Voucher per Ambito territoriale ha seguito un andamento simile tra Voucher Disabili e Voucher Anziani. Gli ambiti che hanno assegnato Voucher Disabili sono stati 55 (il 76% degli aderenti al programma) nella prima edizione (quando, avendo un carattere sperimentale, i singoli Ambiti territoriali dovevano fare richiesta di partecipazione al programma) e 84 (l’86% degli ambiti totali) nella seconda (quando tutti gli Ambiti territoriali sono stati inclusi d’ufficio). I Voucher assegnati sono stati 177 (il 37% delle risorse disponibili) nella prima edizione e 682 (il 64%) nella seconda. Gli ambiti che hanno assegnato Voucher Anziani sono invece passati da 36 (il 76% degli aderenti) della prima edizione a 75 (il 77% del totale) nella seconda, mentre i voucher assegnati sono stati 88 (impegnando il 17% delle risorse disponibili) nella prima edizione e 426 (impegnando il 40% delle risorse disponibili) nella seconda.
Per quanto riguarda la terza edizione, gli ambiti che fino a febbraio 2021 hanno assegnato i Voucher Disabili sono stati 67 (il 71% del totale), mentre quelli che hanno assegnato i Voucher Anziani sono stati 58 (il 62%). I Voucher Disabili assegnati fino a quel momento erano 405 (impegnando il 64% delle risorse stanziate) mentre i Voucher Anziani erano 248 (impegnando il 40% delle risorse stanziate). La riduzione del numero di ambiti e di voucher assegnati va valutata alla luce del fatto che l’intervento è ancora in corso (e quindi i dati non sono definitivi) e delle eccezionali condizioni di emergenza dovute alla pandemia, che hanno ostacolato l’attuazione del programma.
In generale, per tutte e tre le edizioni della misura, sono stati assegnati più Voucher Disabili che Voucher Anziani.
Relativamente alle prime due edizioni del Voucher, è emerso che la maggioranza dei beneficiari del Voucher Disabili sono di sesso maschile, mentre la maggioranza di beneficiari del voucher Anziani sono di sesso femminile. A beneficiare del Voucher Disabili sono principalmente individui in possesso di una licenzia media o, in secondo luogo, di una licenza superiore; la maggior parte dei beneficiari del Voucher Anziani sono invece in possesso di una licenza elementare. Sia nel caso del Voucher Disabili che del Voucher Anziani, i beneficiari con cittadinanza italiana rappresentano la larghissima maggioranza.
Criticità e meccanismi virtuosi
Al fine di ricostruire i fattori ostacolanti e i meccanismi virtuosi che hanno caratterizzato l’implementazione del Voucher, il gruppo di ricerca ha organizzato due focus group e un’intervista coinvolgendo i rappresentanti di 9 Ambiti territoriali. Per assicurare una rappresentazione realistica dell’esperienza del Voucher, il gruppo di ricerca – supportato da Regione Lombardia – ha avuto cura di selezionare sia Ambiti che hanno utilizzato ampiamente le risorse a disposizione, sia Ambiti che ne hanno impiegate poche, o non se ne sono avvalsi affatto.
In merito alle potenzialità, è stata particolarmente apprezzata l’ottica di investimento sociale sottintesa alla scelta del target della compromissione funzionale lieve o moderata. Intervenire prima significa sia migliorare la qualità della vita degli individui, sia rimandare il momento dell’istituzionalizzazione, che ha costi elevati per l’ente locale. Inoltre, è molto apprezzata la flessibilità del voucher, che permette un elevato grado di personalizzazione. Nei casi di maggior successo, il Voucher diventa una tappa di un più ampio percorso di inserimento sociale. Un fattore particolarmente rilevante nel determinare il successo del Voucher è la presenza di una solida e rodata rete di servizi, nonché la disponibilità da parte dell’ente locale di risorse dedicate all’ambito sociale e socio-sanitario.
Tra gli aspetti più critici del Voucher, viene innanzitutto segnalato un eccessivo appesantimento burocratico nella gestione e nella rendicontazione degli interventi, che appesantisce il lavoro dei vari attori coinvolti e ha ricadute anche sugli utenti. Un altro elemento ostacolante è costituito dal meccanismo dei rimborsi da parte di Regione Lombardia, che pone sugli ambiti un onere ritenuto eccessivo. Entrambi questi aspetti hanno talvolta dissuaso gli ambiti dall’investire risorse su questa misura. A risentire particolarmente di ciò sono stati quegli ambiti che hanno difficoltà a gestire la domanda di servizi rivolti alle persone con compromissioni gravi o gravissime. Un’ulteriore criticità emersa è l’eccessiva frammentazione del panorama delle politiche sociali di Regione Lombardia, che conta oltre 60 misure attive sui territori. Se questa non è una criticità direttamente ascrivibile al Voucher, è opportuno avviare una riflessione sulla governance delle politiche di welfare regionali.
La valutazione del Voucher Autonomia è quella di una misura con molte potenzialità, che è però anche caratterizzata da alcuni limiti che dovrebbero essere risolti dal decisore politico. Le potenzialità che andrebbero valorizzate sono quelle legate all’innovazione (il suo rivolgersi alle persone con compromissioni funzionali lievi e moderate in un’ottica di investimento sociale) e alla flessibilità (che consente una grande personalizzazione dei percorsi). I limiti da risolvere sono principalmente connessi all’eccessivo appesantimento burocratico e ai meccanismi di rimborso.
Sarebbe inoltre opportuno avviare una riflessione più generale sulle politiche di welfare regionale e sul ruolo chiave che potrebbe svolgere Regione Lombardia nell’assicurarne la razionalizzazione e nel limitarne la frammentarietà. In una fase di crisi come quella attuale e alla luce degli effetti della pandemia, rivedere il Voucher potrebbe costituire il volano per definire un modello di governance di sostegno ad anziani e disabili che favorisca l’armonizzazione delle misure regionali e comunali, in un quadro che tenga conto anche del sistema di welfare nazionale nel suo complesso. I bisogni delle persone in condizioni di non autosufficienza sono destinati ad aggravarsi nei prossimi mesi e anni ed è quindi necessario un intervento in grado di capitalizzare quanto fatto dai territori in queste tre edizioni di attuazione della misura e alla luce del recente dibattito attorno al tema della non autosufficienza, che individua “l’integrazione sociosanitaria, la continuità assistenziale e la sostenibilità nel tempo [gli] elementi fondamentali di qualsiasi intervento”.