La Garanzia Ue per l’Infanzia a cinque anni dall’istituzione: un bilancio critico

Il 6 maggio 2026 la Commissione Europea ha pubblicato il primo documento di valutazione della Child Guarantee, adempiendo al mandato che la impegnava a “esaminare i progressi compiuti nell’attuazione della presente raccomandazione e a riferire al Consiglio entro cinque anni dalla sua adozione”. 

Il documento rappresenta il primo bilancio sistematico dell’attuazione della Garanzia Europea per l’Infanzia (di seguito, GEI) e rappresenta una fonte di primaria rilevanza analitica per chi si occupa di welfare, politiche sociali e diritti dell’infanzia in Europa. 

La GEI, istituita con la Raccomandazione del Consiglio UE 2021/1004 del 14 giugno 2021, si inserisce in un quadro di politica sociale europea che affonda le radici nella Raccomandazione della Commissione del 2013, dal titolo “Investire nell’infanzia per spezzare il circolo vizioso dello svantaggio“, e nel Principio 11 del Pilastro europeo dei diritti sociali. 

L’obiettivo dichiarato, come spiegavamo qui, è garantire ai bambini “in condizione di bisogno” – definiti come le persone di età inferiore ai 18 anni a rischio di povertà o esclusione sociale – un accesso effettivo e gratuito a: servizi di cura per la prima infanzia,  servizi educativi e attività scolastiche, alimentazione sana e adeguata, condizioni abitative dignitose e assistenza sanitaria. Cinque anni dopo qual è la situazione? Andiamo con ordine.

Lo stato della povertà infantile: un quadro che non migliora

L’Unione europea si è data l’obiettivo di ridurre di almeno 5 milioni il numero di bambini  a rischio di povertà ed esclusione sociale, che l’Unione identifica più sinteticamente con l’acronimo AROPE¹, entro il 2030. Ad oggi la somma degli obiettivi nazionali nei 21 Stati membri che li hanno fissati (qui analizzavamo quello dell’Italia, ndr) è pari soltanto a 2,9 milioni – meno del 60% dell’ambizione europea. 

I dati più recenti presentati nel documento dipingono un quadro strutturalmente preoccupante. Nel 2025, 19,2 milioni di bambini nell’Unione Europea erano AROPE: un valore sostanzialmente invariato rispetto al livello del 2019 (19,1 milioni), assunto come baseline per gli obiettivi europei. Solo Irlanda, Cipro e Svezia hanno già raggiunto il proprio obiettivo, peraltro fissato a un livello di ambizione significativamente inferiore alla media europea. In sei Paesi (Estonia, Francia, Germania, Grecia, Irlanda e Svezia) il numero di bambini AROPE è addirittura aumentato tra il 2019 e il 2025.

Il confronto con l’andamento della povertà per la popolazione generale è particolarmente significativo per valutare questo andamento: dal 2019, il numero complessivo di persone in condizione di vulnerabilità nell’UE è diminuito di circa 3,5 milioni, mentre la percentuale di bambini è rimasta sostanzialmente immutata. Nel 2025, la percentuale di minori in condizioni di vulnerabilità era il 24,3%, a fronte del 20,9% della popolazione complessiva.

Un costo non indifferente. Sul piano della trasmissione intergenerazionale, nel 2023 il 20% degli adulti tra 25 e 59 anni cresciuti in famiglie con difficoltà economiche era a rischio di povertà, rispetto al 12,4% di coloro che avevano avuto un’infanzia in condizioni più agiate: l’OCSE stima che le conseguenze socio-economiche dello svantaggio infantile costino alle economie dell’UE circa il 3,4% del PIL.

Governance e finanziamento

La GEI ha prodotto una struttura di governance articolata: 27 coordinatori nazionali, uno per ciascun Stato UE, Piani d’azione con copertura fino al 2030, un framework europeo di monitoraggio, rapporti biennali di progresso. Tuttavia, il documento constata che i mandati e le risorse dei Coordinatori non appaiono sempre adeguati, che il coordinamento inter-ministeriale risulta problematico in numerosi contesti nazionali e che il livello di ambizione dei piani d’azione nazionale, per chi li ha, è definito molto eterogeneo. 

La flessibilità della GEI, quindi, ha prodotto soluzioni innovative, ma anche una frammentazione difficilmente rinvenibile altrove.

Sul versante del finanziamento, per il periodo 2021–2027, complessivamente, circa 9,57 miliardi di euro sono stati programmati dagli Stati UE attraverso il “Tema Secondario 6 – Contrasto alla povertà infantile” del FSE+². L’Italia è il Paese con la maggiore allocazione assoluta (2,3 miliardi di euro, pari all’8,15% del totale FSE+ nazionale), seguita da Polonia (1,45 miliardi) e Spagna (1,09 miliardi). Ulteriori risorse provengono dal Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR), dal Dispositivo per la ripresa e la resilienza, e dal Fondo Sociale per il Clima – per la prima volta esplicitamente collegato al contrasto della povertà infantile. 

Il video è disponibile anche con sottotitoli in italiano, cliccando sull’apposita icona in basso a destra

È tuttavia necessario ribadire che tali cifre riflettono programmazioni e allocazioni, non risultati misurati, e che la correlazione tra spesa e riduzione della povertà infantile rimane, in questa finestra temporale, empiricamente non dimostrata.

Un nodo trasversale che il documento affronta con maggiore chiarezza è il non-take-up: la mancata fruizione di benefici e servizi formalmente disponibili. In Germania, nel 2022, soltanto il 18% dei bambini aventi diritto accedeva al pacchetto “Istruzione e partecipazione” (Bildungs- und Teilhabepaket). In Irlanda, per esempio, circa il 31% delle famiglie eleggibili non aveva fruito della copertura sanitaria agevolata per minori, mentre le stime sul non-take-up per il sussidio destinato ai lavoratori dipendenti con figli a carico e bassi salari (Working Family Payment) variano tra il 13% e il 53%, a seconda della metodologia impiegata. 

I progressi per settore: avanzamenti incrementali, divari persistenti

Il documento presenta poi analisi più puntuali per quei settori in cui la GEI dovrebbe aver generato dei progressi, che vale la pena vedere più nel dettaglio.

Servizi per la cura e la prima infanzia

Per i bambini AROPE al di sotto dei 3 anni, la partecipazione è aumentata dal 22,7% al 24,4% tra il 2022 e il 2024, a fronte di una partecipazione del 42,4% per i coetanei non a rischio: un divario di circa 18 punti percentuali che è rimasto invariato. Il documento segnala come i Paesi con le migliori performance – Danimarca e Svezia – siano quelli dove non esiste un “childcare gap”, ovvero quella discontinuità tra il termine del congedo parentale ben retribuito e l’inizio di un servizio accessibile e gratuito che “costringe” le famiglie, e in particolare le madri a basso reddito, a uscire dal mercato del lavoro.

Istruzione

I risultati dei test PISA 2022³ evidenziano che il 28,8% degli studenti quindicenni con basso status socioeconomico presentava bassi risultati in lettura, matematica e scienze, contro il 4,7% dei coetanei più agiati – un divario di oltre sei volte, peggiorato rispetto al 2018 (quando era di circa cinque volte: 23,5% contro 4,2%). L’abbandono scolastico precoce si attesta al 9,1% nel 2024, ma i progressi sono distribuiti asimmetricamente: in Slovacchia l’incidenza è aumentata di circa la metà tra il 2021 e il 2024 (raggiungendo il 9,8%), con le criticità più acute concentrate sulla popolazione Rom; in Romania il tasso rimane al 15,5%. Nessuno Stato membro implementa pienamente le quattro raccomandazioni sull’istruzione contenute nella GEI.

Alloggio

Nel 2024, il 21,1% dei bambini AROPE viveva in famiglie gravate da costi abitativi eccessivi (contro il 2,4% dei non-AROPE); il sovraffollamento interessava il 42,6% dei bambini AROPE (Romania e Lettonia ai vertici negativi con rispettivamente 74,8% e 69,3%); la povertà energetica riguardava il 23,9% dei bambini AROPE, con Cipro come caso più acuto (62,6%).

Cura alternativa

Tra il 2023 e il 2025, il numero totale di bambini in affidamento nell’UE è diminuito del 2,3% (da circa 749.000 a 731.000); tuttavia, la quota di bambini in strutture residenziali è aumentata di 1,8 punti percentuali, dal 39,1% al 40,9%. La Grecia registra la quota più elevata (84,5% nel 2025), nonostante l’obiettivo dichiarato di ridurla a zero. 

Trasversalmente a tutti i settori, la persistenza di forme di segregazione scolastica – in particolare nei confronti dei bambini Rom e dei bambini con disabilità – costituisce uno dei punti di maggiore frizione tra la normativa GEI e le prassi nazionali. Il fatto che in 20 paesi su 27 i bambini AROPE abbiano meno probabilità di partecipare ai servizi per l’infanzia rispetto ai coetanei non a rischio – anche laddove la partecipazione è formalmente gratuita – è la dimostrazione empirica di come barriere non finanziarie (costi nascosti, carenza di mediatori, stigma, barriere linguistiche) rendano de facto non gratuiti servizi formalmente universali.

Il punto di vista dei portatori di interesse

Negli anni il Parlamento europeo ha adottato diverse risoluzioni chiedendo la trasformazione della GEI in un atto giuridicamente vincolante e l’istituzione di un budget dedicato di almeno 20 miliardi di euro (risoluzioni del 7 aprile 2022, 5 ottobre 2022, 13 dicembre 2022 e 21 novembre 2023). Il Comitato delle Regioni ha emanato tre pareri specifici (2021, 2024 e 2026), sollecitando maggiore coinvolgimento delle autorità locali e piani d’azione locali integrati. Il Consiglio dell’UE ha adottato, nel marzo 2026, conclusioni che promuovono un approccio olistico e fondato sui diritti – senza tuttavia modificare la natura non vincolante dello strumento. Le pressioni istituzionali sulla Commissione, per ora, non hanno dunque avuto effetti.

Anche le organizzazioni della società civile, consultate attraverso l’EU Alliance for Investing in Children e tramite l’Implementation Dialogue del 24 febbraio 2026, hanno segnalato la necessità di un maggiore focus sulla prevenzione della separazione familiare, sull’integrazione dei servizi e su misure più incisive per i gruppi più marginalizzati. Il rapporto UNICEF del marzo 2026 enfatizza l’importanza di combinare pianificazione evidence-informed, approcci partecipativi e erogazione coordinata dei servizi come condizioni necessarie – ma non ancora sufficientemente diffuse – per tradurre i principi della GEI in esiti concreti.

La consultazione di 41.736 minori tra 8 e 17 anni, condotta tra ottobre e dicembre 2025 attraverso la Piattaforma di partecipazione dei bambini dell’UE, restituisce un messaggio coerente: molti bambini riconoscono che i servizi esistono, ma l’accesso non è percepito come equo e i diritti formali non si traducono in opportunità uguali. Le richieste più ricorrenti riguardano la riduzione dei costi nascosti, un accesso più rapido alla salute mentale, azioni concrete contro il bullismo, supporto per chi esce dalla cura alternativa, e la garanzia che le consultazioni portino a cambiamenti visibili, non soltanto a processi senza seguito.

Il nodo irrisolto della non vincolatività 

L’attuazione della Child Guarantee, dunque, dipende interamente dalla volontà politica di ciascun governo e dalla capacità della Commissione di esercitare pressione attraverso strumenti di soft governance. 

I dati evidenziano le conseguenze di questa scelta: obiettivi nazionali sistematicamente al di sotto dell’ambizione europea; rapporti di progresso disomogenei; persistenza di prassi – come la segregazione scolastica e la collocazione in strutture residenziali – esplicitamente in contrasto con le raccomandazioni, senza conseguenze formali. La flessibilità ha consentito risposte nazionali innovative, ma genera una varianza nei risultati difficilmente giustificabile sul piano dei diritti dell’infanzia.

La proposta del Parlamento europeo di trasformare la GEI in uno strumento vincolante, come detto, non ha trovato accoglimento nel documento della Commissione. Il prossimo Quadro Finanziario Pluriennale (2028–2034) è indicato come occasione per rafforzarne l’integrazione nei Piani di Partenariato Nazionali e Regionali: un’opportunità che, se non adeguatamente sfruttata, rischia di riprodurre i limiti del ciclo attuale.

1. L’acronimo AROPE sta per “At Risk of Poverty or Social Exclusion” ed indica è la condizione in cui si trova una persona che: 1) ha un reddito disponibile equivalente inferiore al 60% della mediana nazionale dopo trasferimenti sociali; 2) si trova in grave deprivazione materiale, cioè non può permettersi specifici beni e servizi ritenuti necessari per uno standard di vita dignitoso; 3) ha una bassa intensità lavorativa, cioè vive in una famiglia dove gli adulti nell’ultimo anno hanno lavorato meno del 20% del loro potenziale lavorativo totale. Nei calcoli UE le persone sono incluse una sola volta anche se si trovano in più di una delle situazioni sopra menzionate. È l’indicatore principale per monitorare l’obiettivo dell’UE per il 2030 in materia di povertà ed esclusione sociale ed è stato l’indicatore principale per monitorare l’obiettivo sulla povertà della Strategia UE 2020. Si tratta, quindi, di un indicatore diverso rispetto al tasso di persone che vivono in povertà assoluta o relativa, che è molto più diffuso e utilizzato in Italia
2. Il Fondo sociale europeo Plus (FSE+) è il principale strumento dell’Unione europea per investire nelle persone e sostenere l’attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali. Per il periodo 2021-2027,  la sua dotazione è di 142,7 miliardi di euro.
3. Il test PISA (Programme for International Student Assessment) è un’indagine internazionale promossa dall’OCSE. Valuta le competenze dei quindicenni in matematica, lettura e scienze.