POVERTÀ E INCLUSIONE /
Sperimentazione Nuova Carta Acquisti: il caso di Venezia
Nella città lagunare lo strumento ha favorito la sperimentazione di nuove modalità lavorative per contrastare la povertà
02 agosto 2015

Le caratteristiche della misura

Lanciata nel 2013, la Nuova Carta Acquisti (NCA) è in corso di sperimentazione in dodici comuni con più di 250.000 abitanti (Bari, Bologna, Catania, Firenze, Genova, Milano, Napoli, Palermo, Roma, Torino, Venezia, Verona). L’investimento è stato pari a 50 milioni di euro.

La misura ha previsto un mix di interventi attivi e passivi rivolti a famiglie con almeno un minore. L’ottenimento del beneficio economico (erogato sotto forma di carta prepagata utilizzabile per l’acquisto di generi di prima necessità) è stato infatti condizionato alla sottoscrizione, da parte del beneficiario, di un progetto personalizzato di inclusione sociale di competenza comunale. Trattandosi di una sperimentazione, la parte attiva dell’intervento ha riguardato (secondo quanto previsto dal Decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali del 10 gennaio 2013) una quota (selezionata in maniera casuale dal Ministero) pari ad almeno la metà e non oltre i due terzi del totale dei beneficiari. Al fine di supportare l’attuazione della sperimentazione da parte dei comuni, la Direzione Generale per l’Inclusione e le Politiche Sociali del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, ha poi messo a disposizione specifiche risorse finanziarie. Queste risorse sono state attribuite in misura proporzionale alla distribuzione del bisogno nei differenti comuni oggetto della sperimentazione. In particolare, per ciascun comune con una quota di poveri superiore al 10% della popolazione (Roma, Milano, Napoli, Palermo) sono stati stanziati 150.000 euro, per i comuni con una quota di poveri compresa fra il 5% e il 10% degli abitanti (Torino, Genova, Bari, Catania) 100.000 euro; per i comuni con una quota di poveri inferiore al 5% (Bologna, Firenze, Venezia, Verona) 50.000 euro.

Secondo quanto previsto dal Decreto Ministeriale (articolo 9), la sperimentazione è inoltre oggetto di valutazione da parte del Ministero del Lavoro e delle politiche Sociali, di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze. Il decreto ha previsto la somministrazione di un questionario all’avvio e uno al termine della sperimentazione. A questi si affianca un questionario rivolto ai minori, predisposto dall’Isfol, somministrato in fase di avvio della sperimentazione ai nuclei estratti (10% del totale) dal ministero. In particolare, la sperimentazione è valutata lungo tre aspetti che riguardano: 1) la partecipazione al mercato del lavoro e il cambiamento della condizione lavorativa degli adulti; 2) il benessere dei bambini con riferimento alle aree della salute, dell’istruzione, della socializzazione e del tempo libero; 3) lo standard di vita del nucleo familiare con riferimento all’accesso ai beni essenziali.


La sperimentazione nelle dodici città

Come abbiamo già avuto modo di evidenziare, un recente rapporto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali evidenzia che buona parte delle risorse economiche disponibili per l’erogazione delle carte non sono state utilizzate. In particolare, le amministrazioni comunali hanno impegnato una quota che va dalla metà ai due terzi del totale delle risorse. Ciò è dovuto, in particolare, alla presenza di due fattori.

Il primo riguarda il basso numero di domande raccolte. In alcuni casi, un “approccio prudente” ha caratterizzato la fase di raccolta delle domande. Il rischio di ricevere un numero di richieste notevolmente superiore a quelle cui si poteva effettivamente dar risposta ha spinto infatti alcuni comuni a riservare l’accesso alla misura alle famiglie già in carico presso l’amministrazione. Inoltre, i bandi per l’assegnazione della carta sono stati aperti in coincidenza con il periodo di chiusura estiva delle scuole. Questo elemento non è secondario se si considera che la misura si rivolgeva a famiglie con minori e che non sono state previste risorse per la realizzazione di specifiche campagne di informazione. Come risultato, in molti comuni, è stato raccolto un numero di domande di poco superiore rispetto al numero di carte erogabili. Il secondo elemento che spiega il mancato esaurimento delle risorse si lega alla non idoneità dei richiedenti. Infatti, a seguito delle verifiche effettuate dall’INPS (ex-ante su tutte le domande), più del 50% dei richiedenti non è risultato in possesso di almeno uno dei requisiti richiesti.

Parzialmente diverso è il caso del Comune di Venezia. Nonostante la predisposizione di un bando pubblico, il numero di domande raccolte è stato di poco inferiore a quello delle carte effettivamente erogabili. Da questo punto di vista Venezia non è parte di quei comuni che hanno adottato un “approccio prudente” nella fase di raccolta delle domande. In questo caso infatti particolarmente penalizzante è stato il rispetto dei tempi previsti dal Ministero per l'apertura dei bandi (20 giugno-20 luglio 2013). Inoltre, come è accaduto in molti altri comuni, la metà delle domande sono state presentate da persone non in possesso dei requisiti necessari all’ottenimento dei benefici. L’insieme di questi elementi spiega perché poco più del 30% delle risorse disponibili è stato utilizzato.

Nonostante questi limiti, la sperimentazione ha favorito alcuni cambiamenti positivi riguardanti sia le modalità di lavoro interne all’amministrazione comunale, sia il rapporto fra amministrazione e utenza.


La raccolta delle domande

In vista dell’avvio della sperimentazione e anticipando l’uscita del Decreto Ministeriale (3 maggio 2013), il Comune di Venezia, già a partire da settembre 2012, ha avviato un lavoro di approfondimento e di confronto con i diversi servizi operativi nel territorio. Questo lavoro preparatorio ha portato alla costituzione a giugno 2013 di un tavolo inter-istituzionale che ha visto la partecipazione dei vari servizi municipali (Servizio immigrazione e promozione dei diritti di cittadinanza e dell’asilo, Ufficio relazioni con il pubblico - URP, Servizio politiche abitative e della residenza, Servizio politiche del lavoro, Servizi sociali delle sei municipalità, Servizi informativi, Venis e Osservatorio Politiche di Welfare con un ruolo di coordinamento del tavolo). Il tavolo inter-istituzionale ha risposto alla necessità di supportare e gestire al meglio la sperimentazione. All’interno del tavolo è stato inoltre istituito un gruppo ristretto con il compito specifico di validare il lavoro istruttorio. La raccolta delle domande è stata realizzata in linea con la tempistica prevista dalla normativa nazionale. Il 19 giugno 2013 è stato quindi pubblicato un avviso pubblico (della durata di trenta giorni) volto all’individuazione dei beneficiari. Il Comune di Venezia ha quindi optato per un bando aperto al quale potevano rispondere anche cittadini fino a quel momento sconosciuti ai servizi sociali municipali.

Il rispetto dei tempi dettati dal Decreto ha tuttavia comportato una certa difficoltà nel raggiungere i possibili utenti. L’avviso pubblico è infatti uscito in estate e il periodo di pubblicazione (trenta giorni) è risultato estremamente ridotto. Il Comune di Venezia ha utilizzato numerosi strumenti per diffondere la notizia del bando. In particolare si è fatto ricorso ai canali istituzionali (stampa, sito Internet) e sono state avviate specifiche collaborazioni con il terzo settore e i C.A.F. Inoltre, sono stati organizzati incontri dedicati con i servizi sociali delle municipalità, con gli URP e con le organizzazioni del territorio.

Per la compilazione della domanda, i richiedenti hanno avuto la possibilità di rivolgersi agli sportelli URP e ai CAF. Inoltre è stato attivato un servizio di mediazione culturale per facilitare la relazione con i cittadini stranieri. Utilizzando le risorse umane già presenti nell’organico è stato inoltre attivato uno sportello telefonico e su appuntamento specificatamente dedicato alla NCA e finalizzato ad agevolare la comunicazione con i cittadini.
Nonostante lo sforzo fatto dall’amministrazione comunale, il numero delle domande raccolte è stato piuttosto limitato. Inoltre, molte domande sono arrivate incomplete o inesatte e questo ha comportato un lavoro aggiuntivo per il comune che si è operato per ricontattare i richiedenti e procedere alla correzione delle domande.

Al Comune di Venezia sono stati destinati 1.143.226 €, di questi solo 387.252 € sono stati impegnati. A fronte di 305 carte erogabili, le domande raccolte sono state 284, ma solo 101 richiedenti sono risultati idonei sulla base dei requisiti richiesti. I nuclei beneficiari si dividono equamente tra cittadini italiani (51) e stranieri (50), una buona parte dei quali erano precedentemente sconosciuti ai servizi sociali comunali (39 su 101). La maggior parte degli utenti risiede nelle municipalità di Mestre e Marghera (tabella 2). Infine, per quanto riguarda le caratteristiche dei nuclei familiari destinatari, in circa il 40% dei casi si tratta di famiglie monogenitoriali. La maggior parte delle volte (56 su 101) le famiglie contano quattro o più componenti (tabella 3).


Tabella 1. L’implementazione della Nuova Carta Acquisti a Venezia: sintesi

Fonte: nostra elaborazione


Tabella 2. Distribuzione territoriale per Municipalità del Comune di Venezia

Fonte: nostra elaborazione


Tabella 3. Importi della Nuova Carta Acquisti in relazione ai componenti del nucleo familiare

Fonte: nostra elaborazione


Percorsi personalizzati

In linea con il Decreto Ministeriale, la predisposizione del progetto personalizzato è stata prevista per il 50% dei nuclei beneficiari. Dei 101 beneficiari, il Ministero ha estratto 49 nuclei, di questi 45 hanno sottoscritto il progetto; tre non hanno aderito (rinunciando in questo modo agli accrediti); un beneficiario invece non ha sottoscritto il progetto perché irreperibile.

Nella predisposizione dei progetti personalizzati, il Comune di Venezia ha potuto valorizzare l’esperienza precedentemente maturata nel quadro del “Minimo Economico d’Inserimento - MEI” una misura comunale di sostegno al reddito della durata di sei mesi rivolta a utenti con capacità lavorative. Il MEI e la NCA si integrano ma non si sovrappongono, in molti casi uno strumento è utilizzato (o sarà utilizzato) per proseguire il percorso iniziato con l’altro. Il MEI segue peraltro una logica simile a quella della NCA. Questo strumento prevede infatti un contributo economico che si accompagna alla definizione di un progetto personalizzato; la misura ha una durata di sei mesi e si caratterizza per un contributo più limitato rispetto a quello della NCA.

Nel quadro della sperimentazione, i progetti personalizzati sono stati elaborati insieme all’utente, condividendo azioni, obiettivi, tempi. Per l’attivazione dei progetti, i beneficiari sono tenuti alla “sottoscrizione di responsabilità”, ovvero alla sottoscrizione di un accordo con i servizi sociali attraverso il quale l’utente si impegna a seguire il percorso e a raggiungere gli obiettivi definiti con il progetto. Per la realizzazione dei progetti personalizzati sono state utilizzate le risorse umane ed economiche già previste per i percorsi del M.E.I. o per altri progetti.

I progetti personalizzati realizzati nel quadro della NCA hanno riguardato differenti aree di intervento quali: 1) la precarietà lavorativa e l’assenza di reddito, all’interno della quale sono state svolte attività come l’orientamento al lavoro, la realizzazione di tirocini e la promozione di percorsi professionalizzanti. 2) le difficoltà familiari, con interventi di sostegno alla genitorialità ma anche di supporto all’istruzione dei minori. 3) le difficoltà in ambito abitativo; area che ha previsto ad esempio attività di supporto nella gestione degli sfratti. 4) le problematiche sanitarie i cui interventi si sono concretizzati ad esempio nel sostegno ai percorsi di cura. 5) infine altri interventi hanno riguardato la realizzazione di corsi di lingua, il riconoscimento delle competenze e dei titoli di studio ottenuti all’estero e l’accompagnamento nella gestione dei rapporti con i familiari detenuti (tabella 4).


Tabella 4. Area e attività dei progetti personalizzati

Fonte: nostra elaborazione

Monitoraggio e valutazione

Per il monitoraggio e la valutazione della sperimentazione, il Comune di Venezia ha avviato una collaborazione con l’Università Ca’ Foscari, che ha garantito la presenza di tre tirocinanti che si sono occupati della somministrazione del questionario in entrata e di quello relativo al benessere dei minori. Questo lavoro è stato comunque realizzato grazie al supporto degli operatori delle diverse municipalità che hanno agevolato i contatti fra i beneficiari e i tirocinanti.

Dei 101 beneficiari della carta acquisti, 94 hanno compilato il questionario iniziale mentre i rimanenti sette erano irreperibili o risultavano trasferiti in altro comune.
Il questionario sul benessere dei bambini e degli adolescenti era invece previsto per il 10% dei nuclei beneficiari. Per il Comune di Venezia sono stati estratti dieci nuclei e tutti hanno partecipato alla compilazione. In questo caso è emersa qualche difficoltà nel corso della somministrazione; in molti casi infatti i genitori erano preoccupati per eventuali controlli sulla loro vita familiare.

I questionari previsti al termine della sperimentazione sono stati invece somministrati dagli operatori del servizio. Questa scelta ha dato modo agli operatori di incontrare nuovamente i beneficiari; in questa occasione sono stati raccolti, in via informale, molti pareri positivi.


I punti di forza della sperimentazione

I punti di forza della sperimentazione emergono se si considerano i cambiamenti riguardanti, da un lato, le modalità di lavoro interne all’amministrazione comunale e, dall’altro, il rapporto fra amministrazione e utenza.

Per quanto riguarda le modalità di lavoro sperimentate a livello comunale, in primo luogo, la NCA ha promosso una maggiore integrazione fra i diversi servizi municipali che operano nel campo del welfare. In particolare, l’istituzione del “tavolo inter-istituzionale” ha permesso di consolidare un sistema di lavoro in rete che vede protagonisti diversi soggetti. Nel caso la misura fosse ulteriormente estesa, il Comune di Venezia intende stabilizzare questo tavolo di lavoro.

In secondo luogo, la sperimentazione e in particolare il finanziamento aggiuntivo di cui i comuni hanno beneficiato per l’attuazione della misura (50.000 euro nel caso del Comune di Venezia) ha permesso di predisporre un programma informatico utile alla verifica dei requisiti di residenza e al monitoraggio dei contributi economici erogati ai cittadini. Grazie alla sperimentazione, il comune ha quindi potuto migliorare il monitoraggio delle prestazioni erogate, non solo nell’ambito della NCA.

In terzo luogo, la NCA si è integrata con gli strumenti di lotta alla povertà già attivi a livello comunale. È il caso in particolare del Minimo Economico di Inserimento rispetto al quale, la carta si è posta in continuità.

Per quanto riguarda invece il rapporto fra amministrazione e utenza, la NCA ha favorito la costruzione di relazioni significative fra operatori e beneficiari. La durata annuale del finanziamento ha garantito una certa stabilità ai progetti personalizzati e questo ha consentito agli utenti di dedicarsi pienamente al progetto disponendo di una copertura economica utile ad accedere ad alcuni beni essenziali.


I punti di debolezza della sperimentazione

I punti di debolezza della sperimentazione non riguardano il caso specifico di Venezia, quanto piuttosto le caratteristiche della sperimentazione definita a livello nazionale. In particolare, sono emersi problemi relativi: 1) alla modulistica per la presentazione delle domande (che è risultata eccessivamente complicata); 2) a un eccessivo slittamento dei tempi fra la fase di pubblicazione del bando (20 giugno-20 luglio 2013) e quella di avvio della sperimentazione (la graduatoria dei beneficiari è stata pubblicata ad agosto 2014); 3) alla presenza di criteri di accesso estremamente stringenti che hanno portato all’esclusione di molti potenziali beneficiari.


Considerazioni conclusive

Il rapporto pubblicato dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, contenente i primi dati relativi alla sperimentazione della NCA, evidenzia che il Comune di Venezia ha speso poco più del 30% delle risorse disponibili. A prima vista, questo dato potrebbe far pensare a un caso di insuccesso. In realtà, una lettura più attenta evidenzia che in questo comune l’introduzione della carta ha posto le basi per lo sviluppo di nuove modalità operative che potrebbero essere stabilizzate qualora la sperimentazione proseguisse. Da questo punto di vista, l’esperienza della NCA sembra rispondere pienamente agli obiettivi propri di una misura introdotta in via sperimentale.


Il presente articolo è stato scritto grazie alle informazioni e alla documentazione raccolta nel corso di una lunga intervista realizzata l’8 luglio 2015, con Michele Testolina (Responsabile Servizio Osservatorio Politiche di Welfare), Monica Cipolato (operatrice Servizio Osservatorio Politiche di Welfare) e Marika Beggio (assistente sociale Municipalità di Chirignago Zelarino).


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