Su iniziativa del Centro di Ricerca Luigi Einaudi di Torino nasce “Percorsi di secondo welfare”, il laboratorio sul secondo welfare in Italia, che coinvolge numerosi partner. Il progetto, con la direzione di Franca Maino e la supervisione scientifica di Maurizio Ferrera, docenti dell’Università degli Studi di Milano, si propone di ampliare e diffondere il dibattito aperto da un’inchiesta di Dario Di Vico e un commento di Maurizio Ferrera apparsi sulle pagine del Corriere della sera nel giugno 2010.

Sempre più spesso in Italia nascono e si sviluppano programmi di protezione e investimenti sociali a finanziamento non pubblico che si aggiungono ed intrecciano al “primo welfare” di natura pubblica ed obbligatoria, integrandone le carenze in termini di copertura e tipologia di servizi. Questo “secondo welfare”, generalmente caratterizzato da un marcato radicamento territoriale, coinvolge una vasta gamma di attori economici e sociali quali imprese, sindacati, enti locali ed il Terzo settore, creando un sistema ancora embrionale ma dotato di grandi potenzialità. Uno spazio destinato a ricerca e raccolta di materiali ed esperienze che favoriscano il dibattito e la condivisione di “best practices” diventa oggi più che mai cruciale al fine di conciliare con successo la necessità di un ridimensionamento della spesa pubblica con la tutela dei nuovi rischi sociali.

Il tema

Negli ultimi anni i Paesi europei si sono trovati a dover affrontare le pressioni provenienti dall’esigenza impellente di contenere la spesa da un lato, e dal rapido trasformarsi della struttura dei bisogni sociali della popolazione dall’altro. La difficoltà di conciliare vincoli di bilancio sempre più stringenti ad uno stato sociale che tuteli i nuovi rischi derivanti dall’invecchiamento demografico e dalla precarizzazione del mercato del lavoro ha spinto i Governi degli Stati europei a predisporre ampie riforme dei rispettivi sistemi di welfare. Anche l’Italia, seguendo la linea suggerita dall’Unione Europea, ha attuato programmi di “ricalibratura” del welfare pubblico. Nonostante i modesti progressi sul fronte degli “investimenti sociali”, gli imponenti interventi di riequilibrio della spesa lasciano largamente scoperte le categorie di cittadini più bisognose, tra cui i giovani, le donne, i lavoratori precari e gli anziani, che non possono contare sulla disponibilità di risorse pubbliche. E’ proprio in questo contesto che si fanno strada iniziative che mobilitano ricchezza di provenienza privata in grado di supportare il sistema pubblico in vista delle crescenti aspettative. Il diffondersi di progetti di questo tipo fino a formare un sistema articolato di “secondo welfare” complementare rispetto a quello pubblico, che continuerà ad assolvere la sua funzione redistributiva di base, è particolarmente promettente in Italia. Il nostro Paese è infatti caratterizzato da un solido risparmio privato e da una bassa percentuale di cittadini consapevoli che decidono di aderire a schemi di welfare integrativo.
Possibili fonti di finanziamento sono le assicurazioni private e i fondi di categoria, le fondazioni bancarie e altri soggetti della filantropia, ed il sistema delle imprese. Anche gli enti locali, seppur vincolati nelle loro decisioni di spesa, possono assumere un ruolo importante nel promuovere partnership pubblico-privato e contribuire al reperimento di risorse aggiuntive. Il “secondo welfare” deve, per sua stessa natura, svilupparsi in maniera spontanea e ispirarsi a logiche di mercato o “quasi-mercato”, ma sempre appoggiandosi a una struttura regolativa che, benché flessibile e definita primariamente a livello locale, protegga i beneficiari da “incastri” disordinati o ancor peggio opportunistici. 

Il welfare state sotto pressione

Come in molti altri paesi europei, anche in Italia lo stato sociale si trova oggi sotto due intense e al tempo stesso contrastanti pressioni. La prima proviene dai vincoli di bilancio, che impediscono incrementi di spesa e anzi richiedono misure di ulteriore contenimento. La seconda pressione è invece connessa alle rapide trasformazioni della struttura dei bisogni sociali, in particolare sulla scia dei cosiddetti “nuovi rischi”: non autosufficienza, precarietà lavorativa, mancato sviluppo o obsolescenza del capitale umano, esclusione sociale, difficoltà di conciliazione fra responsabilità lavorative e familiari (un rischio che colpisce e penalizza soprattutto le donne).

Il nostro dibattito pubblico mostra una scarsa consapevolezza rispetto alla sfida dei nuovi rischi. Si parla spesso di invecchiamento demografico: ma le proporzioni reali di questo fenomeno e le sue conseguenze per le politiche pubbliche non sono adeguatamente conosciute e discusse. Nel 2025 (fra quindici anni) in Italia avremo due milioni di anziani in più di oggi. Le statistiche dicono che i consumi sanitari di un settantenne sono circa il doppio di quelli di un quarantenne, quelli di un novantenne il triplo (Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, 2010). Il tasso di non autosufficienza nella popolazione totale aumenterà del 53%, dal 4% al 6% circa, sollevando enormi problemi finanziari, organizzativi e sociali (cfr. Madama e Maino, 2008). Come affrontare la sfida? E chi deve pagare il conto, dati i vincoli di bilancio fissati dall’Unione europea (e dal buon senso in tema di macro-economia e finanza pubblica)?

Alla doppia pressione dei costi e dei bisogni crescenti si può in parte far fronte con interventi di “riequilibrio” interno della spesa sociale. Questa è stata la strategia consigliata dall’Unione europea, soprattutto con il lancio della strategia di Lisbona (Ferrera, Hemerijck e Rhodes, 2000). Quasi tutti i paesi UE hanno messo mano al sistema pensionistico, in risposta alla sfida demografica e ai problemi di sostenibilità finanziaria. Mercati e politiche del lavoro sono stati riformati, in base a principi di condizionalità e attivazione dei beneficiari. Qualche progresso è stato fatto sul fronte degli “investimenti sociali” per donne e bambini, su quello della non-autosufficienza e della lotta a povertà ed esclusione. Il bilancio complessivo di questa pur importante stagione di riforme resta però insoddisfacente. Ad esclusione dei paesi anglo-scandinavi, la struttura interna della spesa sociale è ancora molto simile a quella di dieci anni fa. E la situazione resta particolarmente deludente per l'Italia: come mostra la figura 1, la spesa sociale pubblica italiana è più o meno in linea con la media UE (circa il 26%) ma registra a tutt’oggi una spesa pensionistica iper-trofica e forti squilibri a sfavore di tutte le politiche del “nuovo welfare” (cfr. fig. 2).

Il fatto è che la strategia di modernizzazione sin qui seguita si basava su una premessa troppo ambiziosa e forse irrealistica sul piano politico. Prendendo atto dei vincoli finanziari, si era dato per scontato che le riforme potessero avvenire (solo) tramite “ricalibrature” interne al welfare pubblico: meno pensioni, più servizi sociali; meno ai padri, più ai figli; meno risarcimenti, più opportunità. Qualche passo in questa direzione è stato fatto: si pensi, per ultimo, all’innalzamento dell’età pensionabile delle dipendenti pubbliche, varato nel giugno 2010 dal nostro governo con l’impegno ad impiegare i risparmi in servizi sociali a sostegno delle donne che lavorano. Ma la via della ricalibratura si è scontrata con l’enorme forza di resistenza degli interessi costituiti intorno ai cosiddetti entitlement programs (gli schemi assicurativi basati su spettanze e diritti “quesiti”). Le riforme pensionistiche hanno “miracolato” intere generazioni di lavoratori ed entreranno a regime (con i loro risparmi, per altro resi più esigui dal persistente invecchiamento della popolazione) solo verso la metà di questo secolo. Le risorse da “spalmare” sono davvero poche: il sostegno ai nuovi rischi e bisogni, alle donne, ai bambini, agli anziani fragili non può più contare su risorse pubbliche adeguate.

Ci sono strategie alternative, o meglio integrative, che consentano di accelerare i tempi della transizione? Una strategia promettente appare essere oggi quella di promuovere il “secondo welfare”: un mix di protezioni e investimenti sociali a finanziamento non pubblico, fornite da una vasta gamma di attori economici e sociali, collegate in reti con un forte ancoraggio territoriale ma aperte al confronto e alle collaborazioni trans-locali, dove possibile anche di raggio europeo . Primo e secondo welfare non devono essere visti come due compartimenti stagni, ma come due sfere fra loro intrecciate, che sfumano l’una nell’altra a seconda delle politiche e delle aree di bisogno e in cui la seconda si configura come integrativa rispetto alla prima. Secondo gli orientamenti UE e in via puramente indicativa, nel primo welfare dovrebbero stare i regimi di base previsti dalla legge e i regimi complementari obbligatori di protezione sociale che coprono i rischi fondamentali dell’esistenza, quali quelli connessi alla salute, alla vecchiaia, agli infortuni sul lavoro, alla disoccupazione, al pensionamento e alla disabilità; le prestazioni e i servizi considerati “essenziali” per una sopravvivenza decorosa e per un’adeguata integrazione nella comunità, nonché per garantire il godimento dei diritti fondamentali di cittadinanza.

Al secondo welfare dovrebbero invece appartenere: il settore della protezione sociale integrativa volontaria, soprattutto nel campo delle pensioni e della sanità, nonché la parte rimanente di servizi sociali (con confini da definire pragmaticamente: bisogno per bisogno, territorio per territorio, comunità locale per comunità locale).

Ma cosa sappiamo del secondo welfare e come far decollare e/o potenziare questa strategia di welfare mix?

Il “secondo welfare”

Secondo l’OCSE, in Italia la spesa sociale non pubblica è pari al 2,1% del PIL (si veda la fig. 3). Siamo al di sotto della Svezia (2,8%), di Francia e Germania (3%), del Belgio (4.5%), per non parlare di Regno Unito (7,1%) e Olanda (8,3%) (cfr. Database sociale dell’OCSE). A differenza di altri paesi, la nostra spesa privata è peraltro rimasta al palo nell’ultimo decennio. Vi sono in altre parole margini di espansione che potrebbero far affluire verso la sfera del welfare alcuni punti percentuali di PIL. Non si tratta di sostituire spesa pubblica con spesa privata, ma di mobilitare risorse aggiuntive per bisogni e aspettative crescenti, in un contesto di finanza pubblica fortemente vincolato e di resistenze politiche (oltre che contro-indicazioni economiche) ad un aumento della pressione fiscale, almeno sui redditi da lavoro. Il welfare statale (i suoi fondi, il suo personale, i suoi standard di prestazione) non viene messo in discussione nella sua funzione redistributiva di base, ma solo integrato dall’esterno laddove vi sono domande non soddisfatte.

Fra le possibili fonti di finanziamento aggiuntivo e di innovazione organizzativa possiamo menzionare: assicurazioni private e fondi di categoria (ricordiamo che la grande partita dei fondi sanitari integrativi, già previsti dalla legge, non è mai stata seriamente giocata), il sistema delle imprese e gli stessi sindacati, il terzo settore, gli enti locali e, naturalmente, fondazioni bancarie e altri soggetti filantropici.

Più flessibile e più ritagliato sui profili di specifiche persone, categorie, e soprattutto comunità territori, il secondo welfare dovrebbe svilupparsi su un pavimento regolativo definito a livello locale, ma anche nazionale e comunitario. Le migliori esperienze europee di welfare mix sono quelle che hanno saputo intrecciare in modo virtuoso iniziativa privata e associativa, opportunità e incentivi pubblici, anche europei. Per evitare forme inique di “chiusura” occorre fare in modo che lo Stato, ma anche tutti gli stessi soggetti del secondo welfare, garantiscano adeguate forme di monitoraggio e valutazione e, se necessario, sanzione: ma senza burocratismi e forme di regolazione intrusiva.

Per la sua stessa natura, il secondo welfare deve essere ispirato da logiche di sviluppo spontaneo, basate su iniziative associative, sperimentazioni contrattuali e di mercato (o “quasi-mercato”), intraprendenza dei corpi intermedi e dei territori. Vi sono tuttavia due seri rischi su cui occorre riflettere: in primo luogo, il rischio di un incastro “distorto” e opportunistico fra primo e secondo welfare (con implicazioni negative in termini di efficienza ed equità); in secondo luogo, il rischio che emerga una configurazione incompleta e/o troppo disordinata del secondo welfare, incapace di cogliere e sfruttare complementarità e sinergie e dunque far funzionare in modo ottimale la logica della sussidiarietà orizzontale e verticale. Quale ruolo possono svolgere i diversi soggetti del secondo welfare per fronteggiare i nuovi bisogni sociali che emergono nel corso del ciclo di vita dando luogo a esperienze/progetti/ misure di secondo welfare italiano? Per rispondere a questi quesiti è nato il laboratorio sul secondo welfare in Italia, laboratorio che tuttavia è attento anche alle esperienze comparate e allo stato del dibattito in corso nei sistemi di welfare avanzati.

Obiettivi e fasi del progetto

Il “secondo welfare” coinvolge attori economici e sociali quali imprese, sindacati, fondazioni, assicurazioni, il terzo settore e gli enti locali, creando un sistema che si aggiunge e integra il “primo welfare”, di natura pubblica e obbligatoria. L'attività del laboratorio (ricerca, documentazione, disseminazione) è volta a individuare tendenze emergenti e "buone pratiche" e a promuovere così una riflessione strategica su un nuovo "mix" di politiche capace di rispondere efficacemente ai bisogni sociali nel rispetto dei vincoli di bilancio. L’idea di un laboratorio nasce anche dalla volontà di fornire uno stimolo più incisivo e diretto non solo al dibattito, ma anche alla concreta promozione di un “secondo welfare” in Italia. Gli obiettivi del progetto sono così sintetizzabili:

1) creazione di un sito web dedicato al “secondo welfare”, aperto al contributo di tutti coloro che vorranno portare esperienze esemplificative ed in cui raccogliere e rendere immediatamente fruibili i progetti fino ad ora implementati o in corso di realizzazione. Il sito si propone inoltre di diventare punto di riferimento per addetti ai lavori ed attori privati coinvolti, grazie alla costruzione di un archivio in evoluzione e costantemente aggiornato che raccolga, e segnali periodicamente con una newsletter dedicata, gli studi, gli articoli di giornale, le buone prassi, gli eventi e le conferenze in tema di secondo welfare;

2) produzione di contributi originali, pubblicazione di interviste, e organizzazione di eventi ed occasioni di incontro, in stretta collaborazione con i partner coinvolti nel progetto;

3) elaborazione di un Rapporto nel quale illustrare lo “stato dell’arte” delle esperienze di secondo welfare già in atto o in fase di implementazione, con il supporto di dati e schede informative, ma anche valutazioni e riflessioni progettuali. Il Rapporto proporrà una mappatura analitica che illustri le caratteristiche dei diversi casi, ne identifichi i beneficiari ed i fornitori delle prestazioni, i bisogni da cui originano gli interventi, il tipo di servizio erogato e l’entità finanziaria necessaria, sulla base di una griglia analitica che definisca e delimiti il “secondo welfare”.

La creazione di questo quadro analitico-concettuale costituisce proprio una delle fasi preliminari del progetto. Particolare attenzione sarà rivolta alle dinamiche e agli attori coinvolti, al fine di giungere ad una classificazione degli esempi raccolti in categorie quali welfare aziendale, sindacale, filantropico, assicurativo, locale, religioso che evidenzino le specificità delle diverse esperienze in atto sul territorio italiano. Il Rapporto contribuirà inoltre a rispondere a quesiti più generali e di natura prescrittiva riguardanti il ruolo e gli obiettivi del secondo welfare in relazione al “primo”, il grado di efficienza e il tipo di equità realizzati e realizzabili da iniziative a finanziamento non pubblico.

L’organizzazione

Il progetto di durata biennale, pensato, sostenuto e realizzato in collaborazione con il Corriere della Sera e con l'aiuto di Compagnia di San Paolo, Fondazione Cariplo, Fondazione con il Sud, ANIA e delle aziende KME e Luxottica, nasce e si sviluppa in seno al Centro di Ricerca Luigi Einaudi di Torino. Il Laboratorio ha preso avvio nell'aprile 2011. Costituiscono il gruppo di ricerca Franca Maino (direzione del progetto), Giulia Mallone, Ilaria Madama, Matteo Jessoula e Laura Canale. La supervisione scientifica è affidata a Maurizio Ferrera. Per maggiori informazioni clicca qui. 

Riferimenti

Maurizio Ferrera e Franca Maino, Il “secondo welfare” in Italia: sfide e prospettive, Febbraio 2011

Allegato:

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