GOVERNI LOCALI /
Come cambia la rappresentanza politica femminile?
Uno studio condotto su 25 capoluoghi di provincia indaga gli effetti delle recenti riforme sulla rappresentanza femminile
18 febbraio 2015

La sistematica sottorappresentanza femminile nelle istituzioni politiche è attualmente uno dei temi maggiormente dibattuti sia a livello nazionale che a livello internazionale. Questo perché le donne, costituendo all’incirca il 50% della popolazione di ogni paese, non possono essere considerate come uno dei tanti gruppi minoritari di cui si compone una società e di conseguenza le istituzioni rappresentative dovrebbero essere composte in egual misura da donne e uomini. La scarsa presenza femminile nelle istituzioni politiche di ogni paese e di ogni livello di governo si traduce inevitabilmente in una sottorappresentanza di quelli che sono i bisogni percepiti come femminili. Trovare una soluzione a questa drammatica situazione è diventato di recente una priorità per molti paesi in quanto ci si è resi conto che una democrazia può dirsi realmente funzionante solo se offre ai cittadini di entrambi i generi le stesse opportunità non solo di votare, ma anche di essere eletti. 

 

Indice 


1. Alcuni dati che dimostrano la sistematicità della sottorappresentanza

2. Le quote di genere

3. Gli sviluppi recenti: la legge 215/2012 e la legge Delrio

4. Gli effetti della legge 215/2012 e della legge Delrio nelle elezioni amministrative 2014

5. Gli effetti derivanti dalla legge 215/2012

6. Gli effetti derivanti dall’articolo 1 comma 137 della legge Delrio

7. E dove non sono state introdotte norme volte a ridurre il gender gap?

8. Considerazioni conclusive

 


1. Alcuni dati che dimostrano la sistematicità della sottorappresentanza


A dimostrazione della sistematicità della sottorappresentanza femminile in politica possono essere citati alcuni dati interessanti che rendono evidente come, praticamente in ogni paese e in ogni livello di governo, le donne costituiscano una percentuale davvero esigua sul totale di coloro che dispongono di potere politico. È interessante in primo luogo valutare la situazione a livello mondiale. Secondo i dati raccolti periodicamente dall’IPU la presenza femminile nei Parlamenti mondiali considerati complessivamente è appena del 21,9%. La cosa che più colpisce comunque è che tale situazione di inferiorità non sembra variare in modo significativo tra paesi sviluppati e non.

Anche a livello europeo, seppur leggermente superiore rispetto a quanto avviene a livello mondiale, la presenza femminile risulta essere minoritaria
. Nel Parlamento europeo, attualmente l’unica istituzione europea direttamente eletta dai cittadini, le donne costituiscono il 36,8%. La situazione all’interno degli Stati membri appare estremamente variegata ma caratterizzata nella totalità dei casi da una presenza femminile inferiore rispetto a quella maschile, anche se va sottolineato come la situazione di alcuni Stati sia piuttosto incoraggiante mentre quella di un più ampio numero di Stati risulta essere drammatica.

Per quanto riguarda l’Italia accanto a una situazione abbastanza positiva a livello nazionale, dove la presenza femminile è del 31,4% alla Camera e del 29,2% al Senato, le donne risultano drasticamente sottorappresentate nei livelli di governo regionale e comunale.Questi dati comunque registrano dei miglioramenti rispetto alla situazione degli anni passati, miglioramenti che derivano dal fatto che moltissimi paesi nel mondo hanno intrapreso significativi sforzi per cercare di aumentare la presenza femminile in politica, in primo luogo introducendo nei loro ordinamenti delle quote di genere.



2. Le quote di genere

Come anticipato, uno degli strumenti maggiormente diffusi per cercare di ridurre la sottorappresentanza femminile in politica sono le cosiddette quote di genere. In effetti numerosi studi hanno dimostrato che le quote di genere, se adeguatamente disegnate e implementate, sono oggi lo strumento più rapido ed efficace di cui le nostre società dispongono per cercare di aumentare la rappresentanza politica femminile. Proprio per questo motivo oggigiorno sono diventate un meccanismo importantissimo attraverso cui le donne stanno riuscendo a conquistare sempre più spazio all’interno delle assemblee dove vengono prese le più importanti decisioni politiche.

Nonostante l’odierna diffusione delle quote di genere, non va comunque dimenticato che la loro adozione è spesso causa di vivaci controversie all’interno della società in quanto, accanto a quanti sono favorevoli all’introduzione dello strumento, vi è chi, pur riconoscendo la problematicità della sottorappresentanza femminile, non vede nelle quote lo strumento ideale per superarla. In effetti, non tutte le donne sono favorevoli, e nemmeno tutte le femministe; inoltre anche le opinioni degli uomini sull’argomento sono decisamente variegate.

Le quote di genere inoltre non sono l’unica strategia possibile per aumentare la presenza femminile in politica così come non è nemmeno detto che la pura e semplice introduzione di un sistema di quote conduca in modo automatico a un incremento di tale presenza. In effetti il successo delle quote dipende da numerosi fattori tra cui: il sistema elettorale vigente, l’esistenza o meno di regole circa il posizionamento in lista dei candidati, il tipo di quota applicata, il tipo di sanzione prevista per l’eventuale mancato rispetto e la presenza o meno di un movimento femminile forte e organizzato. Tuttavia, come anticipato, le quote, se adeguatamente disegnate e implementate e se supportate attivamente da movimenti femminili, rappresentano ad oggi la misura più efficace per aumentare la rappresentanza femminile nelle istituzioni politiche.



3. Gli sviluppi recenti: la legge 215/2012 e la legge Delrio 

Per quanto riguarda l’Italia va notato che l’introduzione delle quote di genere in politica ha seguito un percorso travagliato. Il primo tentativo di introdurre le quote nel nostro paese risale alle riforme elettorali del 1993 ma nel 1995, con la sentenza n. 422, la Corte costituzionale ha dichiarato incostituzionale il loro utilizzo in campo elettorale. Dopo tale sentenza tuttavia sono intervenute alcune riforme costituzionali che hanno portato la Corte a rivedere la propria posizione.


Infatti con la sentenza n. 49/2003 essa ha sancito la costituzionalità della legge elettorale valdostana che prevedeva l’obbligo di inserire nelle liste candidati di entrambi i generi. Proprio grazie a questa sentenza, a partire dal 2004 sono state approvate una serie di leggi regionali che hanno introdotto in tale livello di governo delle quote di genere.

Eppure anche in seguito a tali leggi la presenza femminile ha continuato a restare decisamente marginale, segno della necessità di affiancare alle quote ulteriori meccanismi. In tale contesto è intervenuta la legge campana n. 4/2009 con la quale è stata introdotta la cosiddetta doppia preferenza di genere che ha ricevuto il via libera della consulta nella sentenza n. 4/2010. Lo straordinario successo realizzato dalla legge campana ha poi spinto il legislatore nazionale ad estenderne i meccanismi anche a livello comunale con la legge 215/2012.


Inoltre il 2014 ha visto l’approvazione di ulteriori leggi contenenti misure volte al riequilibrio di genere della rappresentanza politica ovvero la legge 65/2014 relativa alle elezioni del Parlamento europeo e la legge 56/2014 ossia la cosiddetta legge Delrio. Di conseguenza si può concludere che in Italia attualmente la parità tra donne e uomini in campo elettorale è promossa a quasi tutti i livelli di governo. Anche a livello nazionale infatti l’Italicum sembra destinato a contenere norme in tal senso.


4. Gli effetti della legge 215/2012 e della legge Delrio nelle elezioni amministrative 2014

E’ interessante valutare se le norme recentemente introdotte nell’ordinamento italiano (in modo particolare la legge 215/2012 e la disposizione della legge Delrio che impone vincoli sulla composizione delle giunte comunali dei comuni con popolazione superiore ai 3.000 abitanti) hanno prodotto dei significativi effetti sulla composizione di genere degli eletti e dei nominati in occasione delle elezioni amministrative di maggio 2014.

Per fare ciò si è deciso di indagare i risultati delle elezioni 2014 in 25 dei 29 comuni capoluogo di provincia e confrontarli quelli dell’elezione precedente. I 25 comuni capoluogo di provincia analizzati sono: Ascoli Piceno, Bari, Bergamo, Biella, Campobasso, Cremona, Ferrara, Firenze, Foggia, Forlì, Livorno,Modena, Padova, Pavia, Perugia, Pesaro, Pescara, Potenza, Prato, Reggio Emilia, Sassari, Teramo, Terni, Verbania e Vercelli.

Il totale del campione ammontava a oltre 32.000 tra candidati alla carica di consigliere e candidati sindaco nelle due tornate elettorali prese in considerazione. Inoltre, per analizzare la composizione delle giunte comunali, è stato creato un secondo dataset composto sia dagli assessori che hanno partecipato alla consultazione elettorale che dagli esterni.

Le analisi hanno avuto come filo conduttore principalmente due domande:

  1. La legge 215/2012 e la disposizione della legge Delrio che agisce sulla composizione di genere delle giunte comunali hanno davvero aumentato il numero di donne elette alla carica di consigliere e nominate alla carica di assessore?
  2. Cosa è avvenuto in quelle cariche in cui non vi è stata l’introduzione di nessuna norma volta al riequilibrio di genere della rappresentanza e le decisioni rimangono affidate alle scelte operate dalle forze partitiche o dagli elettori?

Presentare i risultati di tale ricerca non è cosa semplice in quanto le analisi condotte sono state davvero numerose e hanno coperto un gran numero di aspetti. Per questo motivo sono stati selezionati solo i dati ritenuti maggiormente significativi che permettono di giungere a delle conclusioni interessanti. Per rendere più chiara l’esposizione dei risultati è utile dividerne la presentazione in tre distinte parti che descrivono rispettivamente: gli effetti ottenuti grazie ai meccanismi introdotti dalla legge n. 215/2012; quelli derivanti dalla disposizione della legge Delrio che detta regole circa la composizione delle giunte comunali; e infine la situazione per quanto riguarda quelle cariche (sindaco, vicesindaco e presidente del consiglio comunale) per cui non è stato previsto nessuno strumento normativo volto a ridurre il gender gap esistente.


5. Gli effetti derivanti dalla legge 215/2012

Per prima cosa presentiamo gli effetti positivi derivanti dalle disposizioni contenute nella legge n. 215/2012 che mirano principalmente a produrre un riequilibrio di genere degli eletti alla carica di consigliere comunale. Gli effetti sono principalmente di tre tipi: l’effetto quote di lista, l’effetto doppia preferenza di genere e l’effetto derivante dall’uso combinato dei due strumenti.

L’effetto quote di lista va ad agire direttamente sulla composizione di genere delle candidature alla carica di consigliere comunale. Come mostrato nella figura 1, grazie a tale effetto la percentuale di donne candidate ha subito un significativo incremento, passando infatti dal 30,0% dell’elezione precedente al 42,3% dell’elezione 2014. Di conseguenza si può certamente affermare che l’introduzione delle quote nella composizione delle liste dei candidati ha contribuito in maniera significativa ad aumentare la percentuale di donne candidate anche oltre l’obiettivo minimo di 1/3 previsto dalla normativa.


Figura 1. Confronto per genere tra le candidature alla carica di consigliere comunale nell’elezione precedente e quelle nell’elezione 2014
N candidati elezione precedente = 16.823; N candidati elezione 2014 = 14.938.
Fonte: elaborazione dell’autrice sulla base dei dati raccolti.


L’effetto doppia preferenza di genere
deriva principalmente dalle scelte effettuate dagli elettori (che sono a loro volte influenzate da come i partiti sanno mobilitarne il comportamento) e agisce sul numero di preferenze date a candidate di genere femminile. Come mostrato nella figura 2, secondo la stima realizzata per calcolare il possibile utilizzo dello strumento della doppia preferenza, nel 2014 solo il 13,1% degli elettori dei comuni appartenenti al campione ha deciso di sfruttare la nuova possibilità offerta dalla legge n. 215/2012.


Figura 2. Utilizzo della preferenza singola e della preferenza doppia nella tornata elettorale precedente e nel 2014

Entrambe le colonne hanno come totale il numero di voti espressi nelle 2 tornate (N voti elezione precedente = 1.794.790; N voti elezione 2014 = 1.695.414). Per l’elezione precedente la percentuale di preferenze singole deriva dal rapporto tra il numero di preferenze date e il numero di voti espressi moltiplicato per 100. Per l’elezione 2014 la preferenza doppia è stata stimata come la differenza nel tasso di preferenza femminile tra l’elezione 2014 e la tornata precedente. La percentuale di preferenze singole è stata invece ricavata sottraendo il numero di preferenze doppie al totale delle preferenze espresse nel 2014, rapportando il risultato al numero totale di voti espressi nel 2014 e moltiplicando il tutto per 100.
Fonte: elaborazione dell’autrice sulla base dei dati raccolti.


Tuttavia, come si può osservare nella figura 3, nonostante questo limitato ricorso allo strumento, la percentuale di preferenze date a candidate di sesso femminile tra le due tornate elettorali è quasi raddoppiata, passando dal 19,3% dell’elezione precedente al 35,8% di quella del 2014.

La spiegazione sembra in particolare essere riconducibile a due motivi: da un lato il cosiddetto effetto parassita secondo il quale, nell’ambito di campagne elettorali caratterizzate dalla tendenza a presentare candidature “in tandem” che prevedono un collegamento tra candidati di diverso sesso, si verifica nei fatti un sorpasso da parte delle candidate donne che sembrerebbero riuscire a convogliare su di sé un maggior numero di voti rispetto ai loro partner elettorali uomini; e dall’altro l’effetto quote (probabilmente il più decisivo tra i due) secondo cui l’aumento delle preferenze date a candidate di genere femminile è riconducibile, grazie proprio alle quote di lista, all’aumento del numero di donne candidate all’interno delle liste e alla speculare diminuzione di candidati uomini.


Figura 3. Confronto per genere tra le preferenze date nella tornata elettorale precedente e quelle date nell’elezione del 2014

N preferenze elezione precedente = 830.855; N preferenze elezione 2014 =973.980.
Fonte: elaborazione dell’autrice sulla base dei dati raccolti.


Infine l’effetto derivante dall’uso combinato di quote di lista e doppia preferenza di genere determina quella che è la composizione di genere degli eletti in consiglio. Come mostrato nella figura 4, grazie a tale effetto combinato le donne elette alla carica di consigliere comunale sono aumentate ma in misura sotto proporzionata rispetto alla percentuale di donne che risultavano candidate. Le donne elette sono infatti passate dal 16,1% della tornata elettorale precedente al 26,8% di quella del 2014.


Figura 4. Confronto per genere tra gli eletti alla carica di consigliere comunale nell’elezione precedente e quelli nell’elezione 2014

N consiglieri elezione precedente = 1.012; N consiglieri elezione 2014 = 810.
Fonte: elaborazione dell’autrice sulla base dei dati raccolti.


6. Gli effetti derivanti dall’articolo 1 comma 137 della legge
Delrio

Passiamo ora agli effetti derivanti dall’articolo 1 comma 137 della legge Delrio. Tale disposizione prevede che nelle giunte dei comuni con popolazione superiore ai 3.000 abitanti nessuno dei due generi possa essere rappresentato in misura inferiore al 40% e di conseguenza agisce sulla composizione di genere delle giunte comunali, ovvero sulla percentuale di donne che vengono nominate alla carica di assessore.


Figura 5. Confronto per genere tra i nominati alla carica di assessore nell’elezione precedente e quelli nell’elezione 2014

N assessori elezione precedente = 257; N assessori elezione 2014 = 211.
Fonte: elaborazione dell’autrice sulla base dei dati raccolti.


Come si può facilmente osservare dalla figura 5, nei 25 comuni che compongono il campione tra le due tornate elettorali si è registrato un aumento davvero considerevole della percentuale di donne nominate assessore, che è passata infatti dal 25,8% delle precedenti elezioni al 46,6% di quelle del 2014. Si può quindi affermare con certezza che la disposizione della legge Delrio ha contribuito in maniera determinante a realizzare una situazione di pressoché perfetto equilibrio di genere nella nomina degli assessori.

Nel corso della ricerca ci si è anche soffermati a verificare se tutti e 25 i comuni considerati, nella tornata elettorale del 2014 avessero rispettato quanto previsto dalla legge Delrio nella composizione delle loro giunte. L’articolo 1 comma 137 della legge si riferisce infatti alla composizione delle giunte comunali e di conseguenza, ai fini del rispetto della proporzione stabilita, è necessario considerare anche il genere del sindaco risultato eletto e includere anch’esso nel computo. Dalle analisi è emerso che solo un comune (quello di Ascoli Piceno) non ha rispettato quanto previsto in quanto in tale giunta il genere femminile risulta essere rappresentato in misura inferiore al 40% (precisamente in misura pari al 30%). 


7. E dove non sono state introdotte norme volte a ridurre il gender gap?

Per concludere vediamo ora cosa è avvenuto relativamente alla composizione di genere per quelle cariche per cui non è stato previsto nessuno strumento normativo volto a ridurre il gender gap esistente. Tali cariche sono quella di sindaco, di presidente del consiglio comunale e di vicesindaco.

In questi casi si può comunque rintracciare un effetto che potrebbe aver contribuito a riequilibrare la rappresentanza, ovvero l’effetto della volontà politica, che mostra come anche in assenza di strumenti normativi volti al riequilibrio di genere la tendenza, nella maggior parte dei casi, sia quella di andare nella direzione di una maggiore rappresentanza femminile. Tale effetto emerge in particolare in relazione a tre scelte: la scelta di chi candidare alla carica di sindaco, la scelta di chi eleggere alla carica di presidente del consiglio comunale e infine la scelta relativa a chi nominare come vicesindaco. Analizziamo i risultati di queste tre decisioni separatamente.

Cominciamo con le candidature alla carica di sindaco. In questo caso, come mostrato nella figura 6, nel passaggio tra le due tornate elettorali nei comuni che compongono il campione si può osservare un lieve aumento di donne candidate a tale carica, che passano infatti dall’11,6% della tornata elettorale precedente al 17,8% di quella del 2014.


Figura 6. Confronto per genere tra le candidature alla carica di sindaco nell’elezione precedente e quelle nell’elezione 2014

N candidati sindaco elezione precedente = 193; N candidati sindaco elezione 2014 = 207.
Fonte: elaborazione dell’autrice sulla base dei dati raccolti.


Nonostante questo lieve incremento va sottolineato come siamo davvero molto lontani da una situazione di equilibrio
in tali candidature in quanto il numero di donne che si candidano alla carica di sindaco risulta ancora insufficiente, a dimostrazione di quanto le donne fatichino ad arrivare a ricoprire i livelli decisionali più significativi. Inoltre il basso numero di donne candidate sindaco si riflette, come era prevedibile, in un ancor più basso numero di donne elette a tale carica, che anche nel 2014 continua a rimanere deludente: si passa infatti da nessuna a due donne elette sindaco, che oltretutto sono elette in due dei comuni demograficamente più piccoli del campione (Verbania e Vercelli).

Proseguiamo ora con le elezioni alla carica di presidente del consiglio comunale. Come si può osservare nella figura 7, nel passaggio tra le due tornate elettorali la percentuale di donne elette presidente del consiglio comunale nei comuni del campione è più che raddoppiata, passando dal 12% della tornata elettorale precedente al 28% di quella del 2014, che in termini assoluti ha significato il passaggio da 3 a 7 donne elette.


Figura 7. Confronto per genere tra gli eletti alla carica di presidente del consiglio comunale nell’elezione precedente e quelli nell’elezione 2014

N presidenti elezione precedente = 25; N presidenti elezione 2014 = 25.
Fonte: elaborazione dell’autrice sulla base dei dati raccolti.


Quindi, nonostante la carica continui ad essere ricoperta prevalentemente da uomini sembrerebbe che alcune forze politiche abbiano deciso di dedicare un’attenzione maggiore a produrre un riequilibrio di genere anche in riferimento a tale carica.

Concludiamo infine con le nomine alla carica di vicesindaco. In questo caso, come evidenziato dalla figura 8, nel passaggio tra le due tornate elettorali la percentuale di donne nominate vicesindaco aumenta di ben 24 punti percentuali, passando dal 20% dell’elezione precedente al 44% del 2014, che in termini assoluti si traduce nel passaggio da 5 a 11 donne nominate vicesindaco.
 

Figura 8. Confronto per genere tra i nominati alla carica di vicesindaco nell’elezione precedente e quelli nell’elezione 2014

N vicesindaci elezione precedente = 25; N vicesindaci elezione 2014 = 25.
Fonte: elaborazione dell’autrice sulla base dei dati raccolti.

 

Questo è un risultato davvero sorprendente: infatti, sembrerebbe che in tale carica, nonostante non sia stato introdotto nessuno strumento normativo, l’effetto della volontà politica conduca verso una piena realizzazione della parità di genere.


8. Considerazioni conclusive

Dal complesso di tutti questi dati presentati possono essere tratte due conclusioni principali che rispondono alle due domande iniziali e che indicano la direzione verso cui ci si sta muovendo in tema di rappresentanza di genere:

  1. Laddove il legislatore ha introdotto dei meccanismi volti a ridurre il gender gap esistente sembra che essi stiano producendo in effetti un qualche risultato positivo. La disposizione della legge Delrio che pone limiti circa la composizione delle giunte, in particolare, agendo direttamente sulle nomine, ha condotto verso un forte riequilibrio di genere tra coloro che ricoprono la carica di assessore - che, alla luce dei risultati, può considerarsi una carica quasi paritaria. Al contrario, gli strumenti previsti dalla legge n. 215/2012, in quanto non influiscono direttamente su coloro che nei fatti vengono eletti, hanno sì prodotto un aumento del numero di donne elette consigliere ma sotto proporzionato rispetto all’aumentato numero di donne candidate, tanto che nei fatti esse continuano ad essere decisamente sottorappresentate in tale carica.
  2. Anche laddove non sono stati previsti strumenti normativi finalizzati a riequilibrare la rappresentanza in funzione del genere e le decisioni rimangono nella discrezionalità delle forze politiche, sembra verificarsi una tendenza verso alcuni miglioramenti in termini di presenza femminile. Tuttavia, la carica di sindaco, ovvero la più decisiva per il livello di governo comunale, continua ad essere ricoperta quasi esclusivamente da uomini, a dimostrazione del fatto che le donne in tale ambito continuano a scontrarsi con il cosiddetto glass ceiling.

È di fondamentale importanza però ricordare che tali conclusioni si basano sui risultati realizzati nei 25 comuni che compongono il campione dell’analisi e che di conseguenza non si prestano ad eccessive generalizzazioni. In effetti, i comuni considerati, trattandosi di comuni capoluogo di provincia, sono tutti di grandi dimensioni. Future ricerche potrebbero invece cercare di capire gli effetti che le nuove norme producono nei comuni di dimensioni minori, caratterizzati in genere da forti legami di conoscenza e fiducia tra elettori e candidati e in cui gli esiti potrebbero di conseguenza essere parzialmente diversi. Infine, un ulteriore aspetto che sarebbe interessante approfondire riguarda il grado di utilizzo dello strumento della doppia preferenza di genere. Come denunciano numerose organizzazioni femminili sembrerebbe infatti che tale strumento sia stato poco pubblicizzato e di conseguenza la nuova possibilità offerta sia risultata sconosciuta alla gran parte degli elettori, il che potrebbe essere una valida spiegazioni per il basso tasso di utilizzo dello strumento. Proprio per questo motivo un’analisi interessante potrebbe cercare di verificare la reale conoscenza della doppia preferenza di genere e la propensione degli elettori ad utilizzarla una volta che sono stati informati della nuova alternativa che gli viene offerta.

Al di là di questi possibili futuri ambiti di ricerca, per concludere bisogna riconoscere che il nostro paese sembra finalmente essersi messo nella giusta direzione lungo il percorso che conduce alla parità di genere in politica. Si tratta tuttavia di una strada disseminata di ostacoli e resistenze, che di conseguenza richiede costanti sforzi ed un impegno realmente condiviso per non perdere di vista quello che è l’obbiettivo finale, ossia la creazione di una società autenticamente democratica che offra ai cittadini di entrambi i generi il medesimo spazio nell’arena politica.


Riferimenti

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